调研报告 ▎安徽歙县:“地、产、人、城”四维协同,持续提升县城宜居宜业品质

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“地、产、人、城”四维协同

持续提升宜居宜业品质

——关于歙县县城建设与城市功能品质活力提升经验的调研报告

本报告执笔：程小红

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、优化区域经济布局发挥着重要作用。2022年中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。2025年习近平总书记在中央城市工作会议上强调，要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，促进城乡融合发展。

为深入贯彻落实“以县城为重要载体的新型城镇化建设”战略部署要求，近年来安徽省歙县立足县域实际，围绕“三城一区”（徽州古城、老城、富丰新城、经开区）城市空间布局，践行“地、产、人、城”四维协同发展理念（以“地”为载体承载空间功能，以“产”为引擎激活发展动能，以“人”为核心凝聚创新活力，以“城”为平台整合优化资源），统筹古城保护更新、新城开发建设、产业提质增效、民生服务完善、城市精细治理，系统推进城市功能品质活力提升各项工作，推动城市发展由硬件改造升级向内涵提质发展深度转变，走出一条文化赋能、产城融合、民生为本、市场赋能的县域城市高质量发展路径。住房城乡建设部建筑杂志社调研组结合实地调研情况，现将歙县县城建设与城市功能品质活力提升工作有关经验做法予以总结提炼，供各地借鉴参考。

一、基本情况

作为国家历史文化名城、安徽省新型城镇化建设试点，歙县通过构建徽州古城、老城、富丰新城、经开区“三城一区”城市空间格局，推动古城“瘦身健体”、新城“梯次开发”，实现城市由传统单中心向“双引擎”迭代升级。围绕产业配套、市政公用、公共服务、环境卫生等4大领域，先后谋划了85个重点项目，总投资426亿元。今年第一批城市功能品质活力提升重点项目59个，总投资133.28亿元。今年以来，已争取中央预算内项目8个、超长期特别国债项目7个、入库专项债项目39个、新型政策性金融工具项目6个，共计18.55亿元。

空间格局上，歙县老城聚焦生活服务提质，富丰新城承载城市西拓、人口集聚与现代服务业培育，徽州古城重点做好文化保护传承与文旅体验，经开区主攻先进制造业与创新转化，四大板块功能互补、联动发展；产业布局上，逐渐形成以文旅高端服务业为内核，精密制造、新材料、绿色食品协同发展的现代化产业体系；城市治理上，统筹城市更新、环境整治、智慧赋能，补齐老旧小区、地下管网、停车设施等短板，兼顾历史文脉保护和现代城市运行需求，努力实现主客共享、近悦远来的发展成效。此外，面对县域人口老龄化程度偏高、老城人口集聚等现实，歙县通过强化就业引才、公共服务供给，持续完善教育、医疗、养老、住房保障体系，不断增强城市对人口的吸引力、承载力。

二、主要经验做法

在县城建设与城市功能品质活力提升实践中，歙县通过多措并举、创新施策，积累形成了以下五方面经验做法。

（一）坚持规划统领，优化空间布局，筑牢城市发展四梁八柱

歙县以国土空间规划为总纲，推动多规合一，完成全县28个乡镇国土空间总体规划、182个村庄规划、中心城区单元详细规划以及生态修复、历史文化保护、水资源等专项规划编制，形成全域覆盖、层级清晰的规划体系，为城市更新、产业落地、项目建设提供空间支撑。

差异化塑造“三城一区”功能。推动徽州古城“做减法”，有序疏解古城内部分公共服务职能，开展公房腾退、历史建筑修缮，实施渔梁街区等片区保护提升，严控古城内新建增量，守护徽州文化根脉；老城聚焦微改造精提升，推进老旧小区、危旧房改造，完善口袋公园、智慧停车等便民设施；富丰新城承担城市西拓使命，布局高端服务业、会展康养、科创平台，承接古城疏解功能；经开区推动空间扩容，从5.486平方公里拓展至14.45平方公里，科学划分“一区四园”功能分区，推进工业用地集约高效利用。

强化要素保障破解用地瓶颈。以高质量发展为导向，严格落实“严控增量、盘活存量”，将盘活存量用地作为破解土地资源瓶颈、优化城市空间布局、促进产业转型升级的重要抓手。大力处置批而未供土地、盘活闲置低效土地。推行工业用地“标准地+承诺制”出让，实现“地等项目”，同时探索集体经营性建设用地入市、入股联营模式，保障重点产业、民生项目落地需求。

健全项目攻坚推进机制。组建项目攻坚小组，建立要素会商闭环机制，常态化开展项目难题攻坚，完善审批流程汇编，强化资规、住建、环保等部门联动，加快用地、环评、规划手续办理，推动项目早落地、早开工、早见效。同时抢抓政策窗口，积极申报中央预算内投资、超长期特别国债、专项债，做实项目储备库，拓宽资金来源渠道。

（二）坚持产城融合，厚植发展动能，激活城市内生增长动力

歙县始终把产业作为城市活力的核心引擎，加快构建“1+3”（即：大力发展以文旅为内核的高端服务业；聚力发展以装备制造和精密机械零部件为主的精密制造产业；做优做精以新型功能膜为主的新材料产业；培育壮大以绿色功能性饮品为主的绿色食品产业。）现代产业体系，推动先进制造业提质、文旅服务业迭代，实现“以产聚人、以人兴产、以城留人”。

做强经开区实体经济底盘。聚焦精密制造、新材料、绿色食品三大主导产业，推动大规模设备更新与零地技改项目，培育专精特新、高新技术企业，壮大智能工厂矩阵。推出“经开区工作日”创新服务机制，落实驻企发展机制，闭环处置企业诉求，打造“有事必应、无事不扰”亲清政商环境。上线智慧园区监管平台，以数字化手段实现安全环保风险智能预警，推动园区绿色低碳转型，打造产城融合的产业高地，同步完善人才公寓、研发中心，构建园区15分钟宜居生活圈。

推动文旅产业迭代升级。深耕行知研学、休闲度假、医疗康养、文化创意等赛道，做强徽州鱼灯文化IP，组建鱼灯协会，成立鱼灯公司，完成商标注册、团体标准编制，推动鱼灯IP向文创、演艺、餐饮住宿全链条延伸。持续丰富古城夜间经济，办好非遗夜市，打造沉浸式演出、数字AR文旅产品，培育研学旅行新业态，建设一批研学基地、营地。大力开展品牌宣传，借助新媒体、主流媒体、境外推介持续扩大歙县文旅的影响力。同时，加快推进文旅项目建设，培育精品民宿、康养度假产品，补齐高端文旅供给短板。

培育创新创业生态。在全省率先出台县域人口高质量发展20条政策，构建全周期服务体系。搭建“歙才云聚”就业服务平台，常态化开展线上线下招聘，创新开展大学生实践活动，吸引本土青年留县就业创业。落实人才补贴政策，用好迎客松英才计划，强化高校产学研合作，引进高层次人才。落实创业担保贷款，举办技能竞赛，壮大“徽味百工”劳务品牌，扶持各类创业主体，激发城市创新创业活力。

（三）坚持民生优先，补齐短板弱项，持续提升宜居宜业品质

歙县把人民对美好生活的向往作为出发点，系统完善基础设施、住房保障、公共服务，不断增强群众获得感、幸福感。

升级市政基础设施。实施地下管网更新工程，推进供水、排水、污水、燃气管道新建改造，整治入河排污口，提升城市排涝能力。加快完善城市路网，打通断头路，优化慢行系统；大力推进停车设施建设，持续新增公共与社会停车泊位，缓解停车难。城市管理精细化推进，开展餐饮油烟、噪音扰民专项整治，优化户外广告、道路挖掘审批，推行容缺受理、告知承诺，提升政务服务效能。结合古城历史建筑和人文节点，完善夜间游览服务配套，提升文化展示和游览体验，彰显徽文化夜间魅力。

完善住房保障体系。持续推进老旧小区、危旧房改造，有序实施保障性租赁住房建设，落实公租房、租赁补贴政策，织密住房兜底保障网。持续探索房地产“以旧换新”模式，县属国有企业收购存量商品房，推动房地产与文旅融合发展。因地制宜出台购房支持政策，加快建设第四代住宅小区，兼顾刚需与改善型居住需求，促进房地产市场平稳健康发展。

均衡公共服务资源。教育上推进集团化办学，新建幼儿园、九年一贯制学校，优化城区教育布局，扩充学位供给；医疗上做强县级医院，深化医共体建设，与浙大二院、安徽中医药大学第一附属医院紧密合作；养老领域完善居家、社区、机构相协调的养老体系，“15分钟养老服务圈”逐步成型；文体方面，推动文化馆、图书馆免费开放，补建健身设施，常态化开展群众体育、文化惠民活动，办好各类赛事活动，丰富群众精神文化生活。

（四）坚持守正创新，统筹保护活化，彰显历史文化名城魅力

歙县正确处理历史文化保护与城市现代化建设关系，守住古城文脉，推动古建资源活化利用。

一方面做好本体保护修缮，成功争取未定级不可移动文物集中连片保护整县试点、全国历史建筑保护试点、传统村落特色保护区建设等项目支持，实施徽州古城、渔梁、鲍家庄历史文化街区保护提升，对传统古村落开展危房排险、风貌整治，全力保护好历史文化载体。

另一方面推动资产盘活运营，对古城公房开展盘点收储，推动老旧公房向民宿、文创、特色商业转化，建立古城业态准入退出机制，培育汉服旅拍、非遗体验、特色餐饮等新业态，协调原住民生活居住与文旅发展关系，稳妥开展古城“以旧换新”试点，推动古城活态传承。依托“乐享歙县”数字化平台，完善智慧旅游服务，赋能古城治理与文旅服务提升。

（五）坚持多元赋能，创新机制，构建可持续城市运营模式

充分发挥国有平台公司功能，整合三大县级国企平台，统筹负责城市建设、园区开发、农文旅融合发展三大核心任务。推动国有资产资源清查入库，搭建全县统一的资产资源数据库，建立与之匹配的项目库、产业链和资金链，做到“库链合一”，实现资源变资产、资产变资本。

运用市场化法治化手段破解城市建设难题，通过府院联动完成问题项目破产重整，实现债务化解、资产盘活、群众权益保障多方共赢；将积分制等市场化工具引入基层社会治理，激发群众共建共治热情。同时强化城市智慧治理，搭建城市运行管理服务平台，实现城市问题一网统管，健全网格治理体系，推动治理力量下沉，构建共建共治共享城市治理格局。

三、行业启示

歙县持续推进县城建设与城市功能品质活力提升的实践，为县域特别是历史文化名城推进新型城镇化提供了可借鉴的经验。

一是坚持系统思维，“地、产、人、城”充分协同。城市建设与运营不能割裂土地、产业、人口、城市之间内在逻辑。要立足国土空间，科学划定各片区功能定位，实现老城更新与新城建设联动、产业发展和人口集聚互促、历史保护与现代化建设相融。要破解过去条块分割、要素碎片化问题，推动从单点工程向全域系统提升转变，实现空间、产业、人口、城市的良性协同发展。

二是坚持产城双向赋能，夯实城市发展的产业根基。县城要立足自身资源禀赋，既要做强实体经济，筑牢就业基本盘，也要用好特色文化资源，培育文旅、研学、康养等特色服务业。通过产业创造岗位吸引人口，依靠人口集聚带动消费，以完善的城市功能留住人才，形成“产兴—人聚—城旺”良性循环。

三是坚持民生为本，把人民宜居宜业放在核心位置。城市建设的最终目的是服务人民群众。城市更新、新城开发、古城保护全过程，要站稳人民立场，兼顾原住民生活需求、外来人才发展需求和游客体验需求，补齐市政管网、住房、教育、医疗、养老等民生短板，优化政务服务，健全基层治理，把民生改善贯穿城市功能品质提升全过程，真正实现城市建设为了人民、建设成果人民共享。

四是坚持政府引导、市场运作相结合，探索可持续城市运营路径。县域财政资源有限，城市更新和片区开发不能单纯依靠财政投入。要做强国有平台，盘活存量国有资产资源，积极争取政策性资金，引导社会资本参与建设运营，创新片区开发、资产盘活模式。同时要用好法治化手段化解历史遗留难题，推动从单纯搞建设向“咨投建运”全链条城市运营转型，减轻财政压力，实现经济效益、社会效益、文化效益相统一。

五是坚持文化为魂，实现历史文脉活态传承。对于历史文化名城而言，城市功能品质提升既要现代化，更要守住文化根脉。要坚持保护优先，把握“鼓励减法、慎做加法”原则，守护古城肌理与历史建筑，跳出“大拆大建”的误区。推动文化资源活化，将非遗、民俗、地方文化转化为可体验、可消费的产品业态，让传统文化融入现代城市生活，让古城“活起来、火起来”。