近日，《关于2025年度国有自然资源资产管理情况的监督调研报告》公开发布。

报告指出，资源资产盘活机制不够健全。有些地方反映，存量土地盘活机制尚不健全。低效用地认定标准需进一步明确；因合规手续不全、跨区域跨部门的政策协同不够等原因，大量存量土地难以盘活利用；部分闲置土地达不到开发投资总额25%的门槛，无法直接转让而使盘活陷入僵局；运用专项债券资金收回、收购存量闲置土地时，面临定价机制、收储程序、资金流转等方面的制度障碍。

报告关于国有自然资源资产管理的几点建议中表示，“进一步明确低效用地统一标准。通过专项资产清查等摸清存量低效闲置建设用地规模，健全土地储备管理制度，完善收回盘活机制。”

全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会、全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于2025年度国有自然资源资产管理情况的监督调研报告

——2026年11月3日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

全国人大财政经济委员会副主任委员 全国人大常委会预算工作委员会主任 许宏才

全国人民代表大会常务委员会：

根据全国人大常委会2026年度监督工作计划，本次会议听取和审议国务院关于2025年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。为做好相关服务工作，全国人大常委会预算工委和全国人大财经委、环资委组成调研组，召开专题座谈会，听取自然资源部、水利部、财政部等部门的介绍；赴福建、青海、吉林、陕西等地方开展实地调研；梳理十四届全国人大四次会议期间全国人大代表提出的有关议案建议，收集地方人大、政府、企业、专家学者等各方面的意见建议；委托江西省、甘肃省和湖南省长沙市等地方人大常委会工作机构开展调研，委托有关科研机构进行课题研究，在此基础上形成调研报告。部分专门委员会组成人员和相关领域全国人大代表参加了座谈或调研。现将主要情况报告如下：

一、国有自然资源资产管理工作取得明显成效

　　“十四五”以来，国务院及其有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源工作的重要论述和重要指示批示精神，全面贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，统筹推进自然资源资产的高质量发展和高水平保护，为支持经济社会高质量发展、维护国家生态安全和资源安全、促进人与自然和谐共生、实现中华民族永续发展作出了重要贡献。

　（一）主要国有自然资源资产情况

　　截至2025年底，全国国有土地总面积52360.4万公顷，其中，国有建设用地、耕地、林地、草地、湿地面积分别为1884.5、1998.8、11360.4、19586.4、2099.9万公顷，占比分别为3.6%、3.8%、21.7%、37.4%、4.0%。我国管辖海域面积约300万平方公里，海岛约1.1万个、海岸线长度约3.2万千米。已发现矿产资源174种，其中具有资源储量矿种164种。全国水资源总量2.7万亿立方米。我国正式设立国家公园5处，保护面积2322.6万公顷。2025年，国有建设用地出让收入、矿业权出让收益、海域使用金、无居民海岛使用金等共计约4万亿元。

（二）管理工作开展情况及成效

　　在各方面共同努力下，绿水青山就是金山银山理念深入人心，国有自然资源资产底数不断清晰，管理体制机制更加顺畅，绿色发展质量明显提升，统筹发展和安全能力显著增强，自然资源支撑经济社会高质量发展的效能持续显现。

　　一是强化制度建设，完善体制机制。出台关于完善自然资源资产管理制度体系的意见等政策文件，健全自然资源管理法律体系，以制度建设护航自然资源和生态文明建设。开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。推进督察、执法、监察、司法衔接，持续提升协同治理效能。

　　二是健全规划体系，严格用途管制。强化主体功能区战略，完善国土空间规划体系。构建国土空间规划“一张图”，统筹协调各类国土空间开发保护建设活动空间需求。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。

　　三是夯实管理基础，摸清资产家底。推进自然资源统一调查监测，将国土变更调查与林草湿荒调查监测升级为一体化调查监测并常态化开展。开展国有自然资源资产清查，夯实资产核算基础。制定《全民所有自然资源资产核算通则》，印发自然资源资产价格整体评估技术指引（试行）。完善自然资源资产产权制度，推进统一确权登记，明晰产权归属。2025年完成1500多个重点区域自然资源确权登记，首批5个国家公园全部完成确权登记。

　　四是统筹资源保护，构筑安全保障。统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，明确“三区四带”国家生态安全屏障体系布局。坚持最严格的耕地保护制度，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。加强矿区生态修复，强化重点海域生态保护修复。推行林长制，基本建立五级林长体系。强化河湖长制，推进“清四乱”常态化规范化。推进国家公园建设和自然保护地整合优化。加强旗舰物种和生物多样性保护。全国森林覆盖率和森林蓄积量连续40年保持“双增长”，草原综合植被盖度稳定在50%以上，东北虎、东北豹等重点保护物种种群数量稳步提升。

　　五是强化要素供给，推进资源利用。探索编制自然资源资产配置方案，推动自然资源资产组合配置。推广工业用地“标准地”供应方式，健全多元化供应体系。实施国家节水行动，强化用水总量和强度双控。开展矿产资源开发利用水平调查评估，推进矿业权竞争性出让，实施新一轮找矿突破战略行动。节约集约用海，加强海岛保护利用管理。完善生态保护补偿机制，推动拓展生态产品价值塑造和实现路径。

二、国有自然资源资产管理存在的问题

　　我国外部环境面临深刻复杂变化，国内资源资产支撑经济社会发展的基础保障还不够牢固，实现“十五五”时期高质量发展对进一步提高自然资源资产管理效能，充分发挥自然资源资产经济价值、生态价值和社会价值提出了更高要求。当前，国有自然资源资产管理在管理体制、基础管理、保护利用等方面还存在一些与高质量发展不相适应的问题。

（一）管理体制改革还需进一步深化

　　一是中央与地方的管理职责和收益分配机制有待理顺。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点中，中央部门与地方政府之间，委托方、受托方等相关方面的权责不够清晰，地方政府特别是县级政府的职责不够明确。国有自然资源资产具体管理体制和职责划分需进一步细化。省以下各级政府间收益分配机制尚不健全，缺乏科学规范的规则和标准。如，矿业权出让收益地方留成的60%部分，各省份的省、市、县分成比例不同，有市县反映矿业权收益分成无法覆盖地质勘查投入，存在对资源地激励不足等问题。

　　二是部门之间横向协同机制还不够顺畅。调研发现，近年来非法占用海岸线问题时有发生，涉及自然资源、农业农村、生态环境等多个部门，部门协调机制尚不健全，相关行政执法查处难以及时跟进，生态修复工作进展缓慢。2022年矿业权出让收入征管职责从自然资源部门划转至税务部门后，两部门在征管费源信息推送和反馈、欠费催缴和处理处罚等方面，存在信息共享和工作协同不足问题，一些地方矿业权出让收益未及时征收。

（二）基础管理还需进一步规范

　　一是资源资产分类、调查、核算、评价还需加强。国有自然资源的分类口径需按照管理要求和工作实际进一步规范，相关底数有待摸清。矿产资源基础地质工作、冰川冰湖等资源调查监测还需加强。资源向资产转化不够充分，需要资产价值核算的自然资源种类和范围尚不明确，经济价值核算离市场应用还有距离，生态价值核算的方法、标准和用途尚不清晰，社会价值核算尚未破题。自然资源资产负债表编制尚处于探索阶段。国有自然资源资产管理的绩效评价体系还未建立，考核监督“指挥棒”作用发挥不够。

　　二是产权制度改革还需完善。统一确权登记有待深入推进。宪法规定，除法律规定属于集体所有的以外，滩涂属于国家所有。实践中一些农村地区的河滩地长期由村集体使用，尚未进行统一确权登记，导致征地拆迁、河湖整治时国家所有与集体主张之间出现争议。因分散管理等历史原因遗留的“一地多证”权属重叠问题化解难度大。低空空域、深层地下空间的权属性质不够明确，边界范围尚不清晰，影响后续开发利用。矿业权与用地、用林、用草审批制度衔接不够，实践中存在“有矿权无地权”“批矿不批地”等现象。

（三）保护工作还需进一步加强

　　一是资源资产过度使用与闲置浪费问题同时存在。资源环境破坏问题多发。有的地方反映，一些河湖周边围圩养殖蔓延，河湖防洪调蓄能力减弱、供水保障能力下降，工业废水、生活污水、农业污水排放加大了入海河口水质保护难度。有的地方违法开垦、排干湿地，造成近年湿地面积持续减少，日常监管不到位。有的矿企停产后，矿区剩余矿产资源、土地及设施长期闲置，同时修复责任难以落实，造成矿区生态损毁及资源资产闲置浪费。部分省份“三北”工程的276.49万亩造林种草任务布局在水资源短缺地区。

　　二是空间规划和用途管制约束作用有待强化。部分地方对国土空间规划和用途管制选择性执行、象征性落实，违规占用耕地、林地、草原，越界非法采矿等行为时有发生。据有关通报指出，有的地方在主城区上千亩土地长期闲置的情况下，投资数十亿元另建新城，既浪费了大量土地资源，还留下沉重的债务负担。还有地方违规改变耕地用途，用于挖塘养鱼、种植草皮，甚至建造豪华墓穴。

（四）开发利用效率还需进一步提升

　　一是资源综合利用效率还比较低。矿产资源利用率不高，特别是对于尾矿、废石等固废资源利用技术发展相对滞后，利用水平较低。有的地方将高标准农田建在生态脆弱地区或地形条件复杂的山地，难以稳定发挥产能，耕地资源配置效率下降，也造成资金浪费。我国农田灌溉水有效利用系数0.58，与发达国家0.7以上的利用水平也有不小差距。

　　二是有偿使用制度有待完善。国有农用地、森林、草原等资源资产市场化配置不够充分，定价机制还不完善。当前水资源配置虽已开展大宗用水权交易，但主要依赖行政手段撮合。据全国水权交易平台统计，2025年当年交易水量约16亿立方米，用水权交易市场仍有较大提升空间。用水价格反映供水成本、水资源稀缺性和用途差异不够充分。

三是资源资产盘活机制不够健全。有些地方反映，存量土地盘活机制尚不健全。低效用地认定标准需进一步明确；因合规手续不全、跨区域跨部门的政策协同不够等原因，大量存量土地难以盘活利用；部分闲置土地达不到开发投资总额25%的门槛，无法直接转让而使盘活陷入僵局；运用专项债券资金收回、收购存量闲置土地时，面临定价机制、收储程序、资金流转等方面的制度障碍。部分矿业权长期“圈而不探、占而不采”，大量“呆矿”有待盘活。

　　四是生态产品价值实现存在困难。全国碳排放权交易市场覆盖行业范围和规模有限，温室气体自愿减排造林碳汇项目大多处于公示阶段，草原等碳汇方法学尚未发布，体现林草碳汇价值的补偿机制不健全，市场化交易机制还不成熟。有的国家公园统筹生态保护与促进发展、改善民生的路径和方法还不够丰富，对保护以外的科普教育、科学研究、生态旅游以及宣传体验等方面的系统化开发设计不足，生态文化服务价值利用不充分，与当地政府和群众的期盼还有差距。

三、关于国有自然资源资产管理的几点建议

　　高质量做好国有自然资源资产管理，应当牢固树立绿水青山就是金山银山理念，更好统筹发展和安全，进一步摸清家底，完善管理体制，促进自然资源管理由资源管理向资产管理、由要素管理向系统治理、由单一配置向市场与政府协同加快转变，实现自然资源科学保护和合理利用，为推进人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑和保障。

（一）进一步深化管理体制改革

　　贯彻落实关于完善自然资源资产管理制度体系的意见，坚持国有自然资源资产国家统一所有与分级分类依法履行所有者职责相结合的管理体制，国务院通过编制权责清单，明确县级以上人民政府履行国有自然资源资产所有者职责的事项、权限和责任。中央对重要资源资产统一履行所有者职责，完善对地方激励约束机制。中央层面管理职责由国务院授权自然资源部门履行。建立统一的国有自然资源资产收益管理制度，完善收益分配机制，按资源类型、功能定位细化分配原则和标准，市县分成应当覆盖其投入成本和必要支出。健全横向协调机制，加强各有关部门在海岸线管理、资产收益管理等方面的协作配合，形成工作合力。坚持在法治轨道上加强国有自然资源资产管理，推进自然资源资产专项法律法规制定修改等工作。

（二）进一步规范基础管理

　　完善自然资源资产管理分类，提升自然资源基础调查、清查统计的全面性、精准性，加大矿产资源资产基础地质调查投入，推进冰川冰湖资源调查、监测、预警和跨境合作。研究确定需开展价值量核算的自然资源资产范围并进行试点，完善标准体系，让核算结果切实发挥作用。围绕自然资源保护利用和资产保值增值等科学设计评价指标，建立健全自然资源资产责任考核体系。深化产权制度改革，加快统一确权登记，明确不同权利主体的所有权属界限。探索自然资源资产所有者权益多种有效实现形式，明确低空空域、深层地下空间的权属性质和边界范围，规范用益物权权能设置，落实所有者权益。完善多要素自然资源资产组合配置规则，解决资源种类交叉重叠、权利不清等问题。进一步完善国有自然资源资产报告，充分体现国有自然资源资产对经济社会高质量发展的支撑作用，反映中央和地方的国有自然资源资产情况。

（三）进一步提高保护工作水平

　　统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，强化空间规划和用途管制的约束作用，严格落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，将各类开发活动限定在生态系统可承载阈值内。加快建设天空地海网一体化监测网络，依托卫星遥感、无人机巡查等开展常态化监测，对非法采矿、违法占地等行为做到早发现、早制止、早处置。完善国有自然资源资产损害赔偿制度，自然资源主管部门切实履行所有者职责，主张所有者权利，追究损害赔偿责任。

（四）进一步提升开发利用效率

　　提高矿产资源勘查精度、开采效率和综合利用水平，加强技术创新和严格监管。从源头上强化高标准农田建设统筹谋划，由项目主导模式向规划引领模式转变，完善项目全生命周期管理。深化自然资源资产有偿使用制度改革。推进水资源配置改革，建立健全充分反映供水成本、水资源稀缺程度和用途差异的水价体系。进一步明确低效用地统一标准。通过专项资产清查等摸清存量低效闲置建设用地规模，健全土地储备管理制度，完善收回盘活机制。强化闲置矿权处置约束机制，促进存量“呆矿”矿权有序流转。有序扩大全国碳排放权交易市场参与行业和主体范围，建立健全碳汇领域方法学体系和碳汇补偿机制，拓展森林、草原等生态产品价值实现路径。科学引导和支持国家公园依法开展科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动，真正实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。