《水法》第六十五条第一款适用问题法律研究报告

——限期拆除决定的法律性质与分号前后的执行逻辑

一、问题的提出

（一）条文原文

《中华人民共和国水法》（2016年修正）第六十五条第一款规定：

在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

来源：《中华人民共和国水法》（2016年修正）第六十五条第一款，中华人民共和国主席令第四十八号；中国人大网 http://www.npc.gov.cn

（二）争议焦点

上述条文以分号为界，前后两句分别规定了不同的法律后果。实务中对以下问题存在争议：

1．分号前“责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”究竟是行政处罚，还是行政命令？

2．分号前后是应当作为一个完整的行政处罚决定一并作出，还是应当分两个阶段、分别作出不同性质的行政行为？

3．“强行拆除”与“并处一万元以上十万元以下罚款”在什么条件下才能作出？罚款决定是否必须以当事人逾期不自行拆除为前提？

4．强制拆除是否必须等待行政复议、行政诉讼期限届满？

有法院在裁判中认为：分号前“限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”应当单独作出一个限期拆除决定；只有当事人不履行该限期拆除决定后，才能依据分号后“逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除……并处罚款”的规定，作出强行拆除的行政强制执行决定和罚款的行政处罚决定，再按照《行政强制法》规定的强制执行流程实施拆除。本报告即围绕这一观点，结合立法原意、有权机关解释、指导性案例和复议诉讼实践，逐一分析论证。

二、条文的规范结构：两阶段构造

（一）分号前后的法律性质区分

从条文结构看，第六十五条第一款以分号为界，清晰地划分为两个阶段：

表1：《水法》第六十五条第一款两阶段构造对照表

（二）与相邻法律条文的对照

同一时期立法对类似违法行为的处理，普遍采用“先责令限期改正/拆除，逾期不改正的再强拆并处罚款”的两阶段模式，可作体系解释的参照：

1．《防洪法》第五十七条：“工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”

2．《长江保护法》第八十七条：“非法侵占长江流域河湖水域……责令停止违法行为，限期拆除并恢复原状，所需费用由违法者承担，没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下罚款。”

3．《黄河保护法》第一百一十八条：“责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物或者恢复原状，处五万元以上五十万元以下罚款；逾期不拆除或者不恢复原状的，强制拆除或者代为恢复原状，所需费用由违法者承担。”

来源：《防洪法》《长江保护法》《黄河保护法》相关条文，中国人大网公布文本。

上述条文均将“限期拆除/恢复原状”与“强行拆除/并处罚款”在时间和逻辑上作前后衔接处理，说明立法本意是将限期拆除作为前置的、独立的命令性行为，而非与强行拆除、罚款捆绑在一个行政处罚决定中。

三、“限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”的法律性质

（一）不属于行政处罚

国务院法制办公室先后两次以复函形式明确“责令限期拆除”不属于行政处罚：

1．国法秘函〔2000〕134号（对四川省政府法制办答复）

根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。

来源：国务院法制办公室《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函〔2000〕134号）。

2．国法秘研函〔2012〕665号（对陕西省政府法制办复函）

经研究并商全国人大常委会法工委，现函复如下：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。

来源：国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）；该复函明确“经商全国人大常委会法工委”作出。

上述复函的核心理由是：行政处罚的本质是对违法行为人权益的减损或剥夺，具有制裁性、惩戒性；而责令限期拆除只是要求违法行为人停止违法行为、消除违法状态、恢复原状，并未对其合法权益增加新的负担，不具有惩戒性。因此，它与行政处罚是不同种类的行政行为。

（二）属于行政命令（责令改正）

《行政处罚法》（2021年修订）第二十八条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这表明“责令改正/限期改正”是与行政处罚并行的、独立的一类行政行为。

学理上，胡建淼教授将此类行为归入“行政命令”范畴，认为“责令限期拆除”是行政机关依法作出的、要求相对人为一定行为（自行拆除）的意思表示，其目的在于恢复合法状态，而非惩戒。陕西省水利厅在执法指引中亦明确：

责令当事人自行拆除违法建筑物，是一种具有责令改正意义的行政命令，形式上具有过程性。但由于对当事人的权利义务产生较大实际影响……已经具备了事实上的最终性……就成为一个独立行政决定性行为，可以被申请行政复议或提起行政诉讼。

来源：陕西省水利厅《一文说清：河湖库违法建筑物如何依法拆除》，2026年1月26日发布，陕西省水利厅官网。

（三）是独立的、可复议可诉讼的行政决定

尽管限期拆除决定名为“责令改正”，但因其直接设定了相对人拆除违法建筑的义务，对相对人财产权益产生重大实际影响，司法实践普遍认为它是一个独立的、外部的、具体行政行为，相对人对其不服可以单独申请行政复议或提起行政诉讼。

最高人民检察院在方某诉株洲市自然资源和规划局行政处罚抗诉案（入选最高检“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动典型案例）中明确指出：

行政处罚，是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行为，其目的在于通过减损或剥夺违法行为人特定权益以示对其违法行为予以惩戒。城乡规划法第六十四条规定的“责令限期改正”，只是要求行为人改正其违法行为并消除其违法状态，并未对行为人的权益予以减损或剥夺，不具备行政处罚的基本特征。

来源：最高人民检察院官网《检法联手妥善化解争议违建房屋限期拆除行政处罚撤销》，2021年9月8日发布；检察日报报道。

（四）是后续行政强制执行的基础

《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”

行政强制执行的启动，必须以存在一个已经生效的、为相对人设定义务的“行政决定”为前提。在水法第六十五条第一款中，这个基础行政决定就是分号前作出的“限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”决定。没有这个限期拆除决定，分号后的“强行拆除”就失去了执行依据。

四、分号前后的适用逻辑：两阶段执法流程

（一）第一阶段：作出限期拆除决定

水行政主管部门或流域管理机构发现河道管理范围内存在妨碍行洪的建筑物、构筑物后，应当履行立案、调查、告知等程序，依法作出限期拆除决定。该决定应当以书面形式作出，载明：

1．当事人的基本情况；

2．认定的违法事实及证据；

3．违反的法律条文（《水法》第三十七条第二款等禁止性规定）；

4．限期拆除的期限（如自收到决定书之日起15日内）；

5．恢复原状的要求；

6．逾期不拆除的法律后果（依据第六十五条第一款分号后，将强行拆除、费用自负并处罚款）；

7．申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。

需要特别注意：第一阶段的限期拆除决定本身不是行政处罚，不需要适用《行政处罚法》关于处罚程序的全部要求（如听证程序针对较大数额罚款等），但应当遵循正当程序原则，保障当事人的陈述权、申辩权。

（二）第二阶段：逾期不拆除后的强制拆除与罚款

当事人在限期拆除决定指定的期限内未自行拆除，且在法定期限内未申请行政复议、未提起行政诉讼的，进入第二阶段：

1．强行拆除＝行政强制执行

水利部政策法规司在2023年6月15日的公众咨询答复中明确：

根据行政处罚法第九条、行政强制法第九条和第十二条关于行政处罚、行政强制措施和行政强制执行的种类和方式的规定，“强行拆除”属于行政强制执行方式……“强行拆除”属于行政强制执行，应当按照行政强制法第四章关于行政机关强制执行程序的规定执行。

来源：水利部官网“公众咨询”栏目，留言日期2023年6月8日，答复时间2023年6月15日，答复部门：政策法规司；http://zxzj.mwr.gov.cn/gzzx/kgdf/202306/t20230624_1697722.html

2．并处罚款＝行政处罚

分号后“并处一万元以上十万元以下的罚款”，是在当事人逾期不履行限期拆除决定的情况下，对其不履行行为施加的财产罚。该罚款属于《行政处罚法》第九条规定的“罚款”，是行政处罚的一种。

从文义上看，“并处”一词表明：罚款与强行拆除是绑定适用的，其触发条件均为“逾期不拆除、不恢复原状”。也就是说，罚款决定应当在当事人逾期不拆除之后作出，而不是在第一阶段发现违法行为时与限期拆除决定一并作出。

（三）罚款决定的时点与程序

基于上述分析，正确的程序应当是：

1．先作出限期拆除决定（行政命令）；

2．等待当事人自行拆除期限届满，当事人未自行拆除；

3．针对当事人逾期不拆除的行为，另行履行行政处罚程序：行政处罚告知→陈述申辩/听证→作出罚款的行政处罚决定；

4．同时，依据《行政强制法》第四章履行催告、作出强制执行决定、公告等程序后，实施强行拆除。

这一“两步走”模式在广州南沙区综合行政执法局办理冯某案中得到了实践体现，详见本报告第七部分案例评析。

五、强行拆除（行政强制执行）的法定程序

（一）水行政主管部门具有直接强制执行权

最高人民检察院第十五批指导性案例（检例第59号）“湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案”明确指出：

根据上述规定，对河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物，水行政主管部门具有直接强行拆除的权力。但在本案中，水利局本应直接强制执行，却向人民法院申请执行，人民法院不应当受理而受理、不应当裁定准予执行而裁定准予执行……

来源：最高人民检察院第十五批指导性案例，检例第59号，2019年9月9日发布；最高人民检察院官网。

这一指导性案例的意义在于：《水法》第六十五条第一款已经授予水行政主管部门“强行拆除”的直接强制执行权，行政机关应当自行组织实施，无需也不应向法院申请非诉执行。最高人民法院法释〔2013〕5号批复亦明确：对违法建筑物的强制拆除，“法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。

（二）《行政强制法》第四章规定的程序

水利部答复明确，强行拆除应当按照《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的规定执行。具体包括：

1．催告（第三十五条）：作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式，以及当事人依法享有的陈述权、申辩权。

2．陈述申辩（第三十六条）：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取意见。

3．作出强制执行决定（第三十七条）：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

4．公告（第四十四条）：对违法建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。

（三）关于第四十四条：等待复议诉讼期满

《行政强制法》第四十四条规定：

对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

来源：《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，中华人民共和国主席令第四十九号；中国人大网。

根据上述规定，行政机关在实施强行拆除前，必须等待当事人申请行政复议的期限（60日）和提起行政诉讼的期限（6个月）届满。如果当事人在法定期限内申请了行政复议或提起了行政诉讼，则行政机关不得实施强制拆除，须等待复议决定或法院裁判生效后再作处理。这一规定是为了保护相对人的救济权利，避免一旦拆除造成难以弥补的损失。

水利部在答复咨询时也确认了强行拆除须受《行政强制法》第四十四条关于等待复议诉讼期限的约束。

六、有权机关解释与权威依据汇总

表2：关于《水法》第六十五条第一款适用的有权机关解释汇总

七、典型案例评析

（一）广州南沙冯某案（穗南府复决〔2020〕78号）

该案是目前公开渠道中对《水法》第六十五条第一款适用程序分析最为细致的行政复议案件，直接印证了“两阶段”执法思路。

1．基本案情

申请人冯某于2013年擅自在广州市南沙区六涌河涌管理范围内建设房屋。南沙区综合行政执法局查处后，分两步处理：

第一步（2019年9月2日）：作出《违法建设行政处理决定书》（穗南综执处字〔2019〕170005号），责令申请人15日内自行拆除。该决定经南沙区政府行政复议维持。

第二步（2020年6月12日）：在申请人逾期未拆除后，作出《行政处罚决定书》（穗南综执（珠）罚字〔2019〕170005号），决定：强行拆除，费用由申请人承担；罚款人民币38000元。

2．复议机关认定

南沙区政府经复议认为：

被申请人在作出涉案《行政处罚决定书》前……两次履行催告义务，均告知申请人逾期不自行拆除涉案建筑物的，将根据法律规定申请法院强制执行，但未告知申请人逾期不拆除涉案建筑物的，将根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定强行拆除……上述两次催告中，被申请人告知申请人强制执行的方式错误，未能充分保障申请人的陈述申辩权利……此外，被申请人将行政强制决定以行政处罚形式作出，亦不符合相关规定，属程序重大瑕疵。

来源：广州市南沙区人民政府行政复议决定书《穗南府复决〔2020〕78号》，2020年9月11日。

3．案例启示

该案对本问题的启示有三：

第一，综合执法局采用“先限期拆除决定、后处罚款决定”的两阶段做法，方向正确，与法院观点一致。

第二，但该局在第二阶段将“强行拆除”（行政强制执行）与“罚款”（行政处罚）合并在一个《行政处罚决定书》中作出，被复议机关认定为“将行政强制决定以行政处罚形式作出”，属程序重大瑕疵。这提示：强行拆除的决定应当依据《行政强制法》第三十七条另行作出《行政强制执行决定书》，而不应装入《行政处罚决定书》。

第三，催告书中告知的执行方式必须正确。水法第六十五条授予的是行政机关自行强制执行权，催告书不应告知“将申请法院强制执行”，而应告知“将依法强行拆除，费用由你承担”。

（二）湖北肖某案（最高检检例第59号）

该案中，某县水利局2011年依据《水法》第六十五条作出《行政处罚决定书》，内容包括：立即停止违法行为、限7日内拆除、罚款5万元。之后水利局向法院申请强制执行。

检察机关监督认为：水利局对拆除违法建筑物有直接强制执行权，不应申请法院执行；但对罚款部分，水利局没有直接强制执行权，可以申请法院执行。最终法院建议水利局自行组织拆除，违法建筑被依法拆除。

该案提示：水法第六十五条第一款的“强行拆除”与“罚款”在强制执行方式上是分离的——拆除由行政机关自行强拆，罚款可申请法院执行。

（三）西藏某河务局案（传统一步到位做法的对照）

西藏自治区水利厅公布的以案释法案例中，某河务局2005年依据《水法》第六十五条第一款，在《行政处罚决定书》中同时作出“责令于6月20日前拆除房屋、恢复原状”和“罚款2万元”两项内容，后申请法院裁定准予强制执行。

来源：西藏自治区水利厅《某河务局强制清除河道内违章建房案》，2023年6月15日发布。

这种将限期拆除与罚款合并在一个处罚决定书中的做法，是《行政强制法》实施前较为常见的做法。在《行政强制法》和国务院法制办复函明确“责令限期拆除”不属于行政处罚之后，这种做法存在被复议机关、法院认定为程序违法的风险，南沙案即为明证。

八、对执法实践的建议

（一）文书制作建议

1．第一阶段使用《责令限期拆除决定书》（或《违法建设行政处理决定书》《责令整改通知书》），名称中避免使用“行政处罚决定”字样，以体现其行政命令性质。

2．第二阶段，针对罚款，单独制作《行政处罚决定书》；针对强行拆除，单独制作《行政强制执行决定书》（依据《行政强制法》第三十七条）。

3．催告书应当明确告知：逾期不履行将由水行政主管部门依据《水法》第六十五条第一款自行组织强行拆除，所需费用由违法者承担，并将依法并处罚款。不应告知“将申请法院强制执行”。

（二）程序流程建议

建议按照以下流程办理：

第一步：立案调查，制作现场勘验笔录、询问笔录等；

第二步：作出《责令限期拆除决定书》（或《违法建设行政处理决定书》《责令整改通知书》），给予合理自行拆除期限（如15日），并告知复议诉讼权利；

第三步：等待60日复议期限和6个月起诉期限届满；

第四步：当事人逾期不拆除的，书面催告（《行政强制法》第三十五条）；

第五步：就罚款部分履行行政处罚告知、听证（如达到听证标准）、作出《行政处罚决定书》；

第六步：作出《行政强制执行决定书》（《行政强制法》第三十七条）；

第七步：发布强制拆除公告（《行政强制法》第四十四条）；

第八步：组织实施强行拆除，制作现场笔录，公证或清点财物；

第九步：追缴拆除费用。

（三）常见错误提示

1．不得在第一阶段就将罚款与限期拆除合并作出。罚款必须以“逾期不拆除”为触发条件。

2．不得未经催告直接实施强行拆除。

3．不得在当事人复议诉讼期限届满前实施强行拆除。

4．不得将《行政强制执行决定书》装入《行政处罚决定书》中。

5．不得向法院申请执行水法第六十五条第一款的拆除内容（行政机关有直接强制执行权）。

6．乡镇人民政府、街道办事处不是《水法》第六十五条第一款的执法主体，不能以自己名义作出限期拆除决定或实施强行拆除（参见泰兴市人民政府〔2025〕泰行复第64号复议决定）。

九、结论

综合上述有权机关解释、指导性案例和复议诉讼实践，对本报告提出的问题，可以得出如下结论：

第一，《水法》第六十五条第一款分号前的“责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”，性质上属于行政命令（责令改正），不属于行政处罚。它是一个独立的、可复议可诉讼的行政决定，是后续强行拆除的执行依据。

第二，分号前后构成两个阶段：第一阶段由水行政主管部门作出限期拆除决定；第二阶段以当事人逾期不拆除为前提，分别由行政机关自行实施强行拆除（行政强制执行），并依法作出罚款的行政处罚决定。

第三，强行拆除属于行政强制执行，应当依据《行政强制法》第四章规定的催告、作出强制执行决定、公告等程序进行，并须等待当事人复议诉讼期限届满后方可实施。水行政主管部门对拆除违法建筑物有直接强制执行权，无需申请法院执行。

第四，罚款决定应当在当事人逾期不拆除后，依据行政处罚程序另行作出，不应与第一阶段的限期拆除决定合并，也不应装入《行政强制执行决定书》。

法院所持“分号前限期拆除应单独作出决定，逾期不履行后才按分号后强行拆除并处罚款、再按行政强制执行流程执行”的观点，与国务院法制办复函、最高检指导性案例、水利部答复以及《行政强制法》的体系解释相一致，具有充分的法律依据。

附录：主要法律依据与来源索引

1．《中华人民共和国水法》（2016年修正）第三十七条第二款、第六十五条第一款。来源：中国人大网 http://www.npc.gov.cn

2．《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条。来源：中国人大网。

3．《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第九条、第二十八条。

4．国务院法制办公室《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函〔2000〕134号）。

5．国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）（经商全国人大常委会法工委）。

6．水利部政策法规司公众咨询答复（2023年6月15日）。http://zxzj.mwr.gov.cn/gzzx/kgdf/202306/t20230624_1697722.html

7．最高人民检察院第十五批指导性案例·检例第59号“湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案”。https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201909/t20190925_432920.shtml

8．最高人民检察院“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例·方某诉株洲市自然资源和规划局行政处罚抗诉案。https://www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210908_528806.shtml

9．最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）。https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/5211.html

10．广州市南沙区人民政府行政复议决定书《穗南府复决〔2020〕78号》。http://www.gzns.gov.cn/attachment/0/240/240594/6843575.pdf

11．陕西省水利厅《一文说清：河湖库违法建筑物如何依法拆除》（2026年1月26日）。https://slt.shaanxi.gov.cn

12．西藏自治区水利厅《某河务局强制清除河道内违章建房案》。https://slt.xizang.gov.cn

13．泰兴市人民政府行政复议决定书〔2025〕泰行复第64号。

（本报告基于公开法律资料和裁判文书整理，供执法办案参考）