第一节 地方数据集团发展背景与年度环境

按照本报告既定框架，第一章第一节重点分析国家数据基础制度、公共数据授权运营、数据基础设施、可信数据空间、人工智能、高质量数据集以及数据要素市场化配置等政策环境，并作为后续全国地方数据集团画像、经营评价和能力评价的基础。

2026年是“十五五”开局之年，也是地方数据集团由“组建扩张期”进入“能力重构期”的关键节点。从国家数据政策和人工智能发展趋势看，地方数据集团所处的发展环境已发生明显变化：过去几年，地方数据集团更多解决“谁来承接数字政府建设、谁来运营政务数据平台、谁来盘活公共数据资源”的问题；当前和未来数年，更重要的问题则转向“谁能持续生产数据产品、谁能组织高价值场景、谁能为人工智能提供高质量数据、谁能形成市场化经营能力”。

从这一角度看，2026年前后的地方数据集团发展已经不能简单用“成立了多少家、注册资本多大、建设了多少个平台”来衡量，而应放到数据要素市场化配置改革、全国一体化数据市场建设和‘人工智能+’行动三条主线下重新观察。

一、国家数据工作进入“价值释放期”，地方数据集团从政策受益者转向改革执行主体

2026年全国数据工作会议将当年明确为数据要素价值加快释放的重要阶段，提出加快培育开放共享安全的全国一体化数据市场，持续推进“数据要素×”、公共数据“跑起来”示范场景、城市全域数字化转型和国有企业数据效能提升，同时推动数据基础设施规模化部署和系统化应用。国家数据局随后进一步提出，2026年按照“数据要素价值释放年”的整体思路推进重点工作。这一政策变化对地方数据集团具有非常直接的含义。

过去一个阶段，地方数据集团最大的政策红利来自“成立主体、整合资源、建设平台”。下一阶段，政策红利正在转向应用、产品、场景和运营。也就是说，数据集团能否获得新的发展空间，不再主要取决于是否取得“数据集团”这一主体身份，而取决于是否真正具备把数据资源转化为产品和业务的能力。

这一变化意味着，地方数据集团正在由“政策性平台公司”逐步走向“政策任务承担者+市场化运营主体”的双重角色。一方面，仍要承担数字政府、公共数据治理、数据基础设施和安全保障等功能性任务；另一方面，又必须面对收入、利润、客户、产品、场景和持续经营等国有企业基本经营要求。

因此，未来几年数据集团发展的第一个核心判断是：

“有没有数据集团”已经不是主要问题，“数据集团能不能真正经营数据”正在成为主要问题。

这也将直接决定不同地区数据集团之间的分化速度。

二、数据资源规模继续高速增长，但评价逻辑已经从“数据量”转向“有效利用率”

2025年全国年度数据生产总量达到52.26ZB，同比增长27.28%，约占全球数据生产总量的27.44%；企业成为数据生产的绝对主力，数据生产增量约九成来自企业数据。工业制造、交通物流、软件和信息技术服务等行业的数据生产量增长尤其显著。这些数字表明，中国已经进入数据资源极为丰富的发展阶段。但“数据多”并不等于“数据价值高”。

对于地方数据集团而言，这恰恰暴露出新的结构性矛盾：过去的核心任务是汇聚数据，未来的核心任务是高效组织数据和持续使用数据。

大量地方数据集团已经形成数据湖、数据中台、共享交换平台、公共数据平台，但在实际经营中经常面临几个问题：

●一是数据目录很多，但真正被高频调用的数据较少；

●二是数据接口很多，但面向市场的标准数据产品较少；

●三是平台资产较多，但跨部门和跨行业复用能力不足；

●四是数据资源规模扩大较快，但围绕数据形成的市场化收入仍然有限。

国家推动公共数据“跑起来”实际上已经给出了明确的评价方向。2024年10月以来，国家数据局持续推进公共数据示范场景建设，截至2026年8月，前四批已形成100个示范场景，第五批又从703份申报方案中遴选50个场景，覆盖23个重点方向。政策目标也从“出数据”进一步延伸到“出应用、出产业、出模式”。因此，对地方数据集团来说，未来评价数据工作的核心指标，应逐渐从数据归集量、目录数量、接口数量，转向有效数据产品数、产品调用量、活跃场景数、业务闭环率、服务客户数和场景产生的实际价值。

这意味着数据集团需要真正建立一套“数据生产体系”，而不是继续停留在数据资源管理体系。

三、公共数据授权运营进入规范化阶段，数据集团“拿授权即盈利”的预期正在被纠偏

公共数据授权运营是当前绝大多数地方数据集团高度关注的业务方向。

2025年3月1日起正式施行的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》已经明确，授权运营是对公共数据资源进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。文件同时要求实施方案明确产品和服务清单、市场规模、经营成本与收入核算机制、收益分配机制和运营成效评价，并要求通过公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。

这意味着公共数据授权运营正在从早期探索阶段进入制度化运营阶段。

尤其值得地方数据集团重视的是，国家制度并没有将“获得授权”等同于“获得独占经营权”。规范明确提出，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争；运营机构也不得直接或间接参与已交付公共数据产品和服务的再开发，同时鼓励其他经营主体融合多源数据进行再开发。

这实际上改变了地方数据集团的竞争逻辑。

未来真正的竞争力不会是“谁掌握了公共数据”，而是：谁能够更高效地组织数据、更快形成数据产品、更准确发现市场需求、更有效链接第三方开发主体，并持续形成高价值应用场景。

公共数据授权因此更像是一项“运营资格”，而不是天然的商业护城河。

地方数据集团如果仅仅希望依靠公共数据资源独占形成利润，其商业模式将越来越受到制度约束；反而是那些能够建设开放生态、组织产业参与、形成标准数据产品和多方价值共创机制的数据集团，更可能获得长期优势。

四、数据基础设施从“建起来”进入“用起来”，地方数据集团必须重新审视平台投资逻辑

2025年初，国家发展改革委、国家数据局、工业和信息化部联合印发《国家数据基础设施建设指引》，正式将国家数据基础设施建设纳入国家数据工作的重要任务。2026年5月召开的数据基础设施建设现场会进一步明确，数据基础设施建设正在从“建起来”向“用起来”迈进，并特别强调其具有场景化、分布式的特点。

这一变化对地方数据集团意义重大。过去，地方数据集团容易形成一种投资惯性：面对新的政策概念，首先想到新建一个平台。但国家政策越来越强调集约化、互联互通、场景牵引和现有资源复用。公共数据授权运营规范甚至明确提出，应充分利用现有信息系统资源，鼓励集约化建设。这意味着，未来地方数据集团不应继续简单地把数据基础设施理解为“大平台投资”。

更加合理的投资逻辑应是：已有基础设施能否支持真实数据流通？能否支持跨部门、跨企业、跨行业场景？能否快速生产数据产品？能否被人工智能和智能体调用？能否产生与投资相匹配的业务价值？换句话说，平台建设本身将越来越难成为最终成果，平台利用效率将成为新的评价重点。

因此，本报告后续对地方数据集团进行评价时，应特别关注数据基础设施投入与实际利用之间的关系，而不能简单用建设规模判断发展水平。

五、可信数据空间从概念验证进入规模化建设期，数据集团将承担新的运营组织角色

《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》提出，到2028年建成100个以上可信数据空间，推动形成广泛互联、资源集聚、生态繁荣、价值共创、治理有序的可信数据空间网络。可信数据空间不仅是一种数据流通基础设施，同时被定义为数据要素价值共创的应用生态。

这一定位尤其值得地方数据集团关注。

城市可信数据空间、行业可信数据空间和企业可信数据空间的建设，将使数据集团承担新的角色：不仅要提供基础设施，还要组织数据提供方、使用方、技术服务商和场景运营方进入同一生态。

因此，未来数据集团的能力结构中将增加一种非常重要的能力——生态组织能力。

一家成熟的数据集团，不应该什么都自己做，而应能够建立规则、组织资源、筛选伙伴、设计产品、撮合场景、保障安全、协调收益。

从这个意义上讲，可信数据空间实际上推动数据集团从平台建设商向数据生态运营商转变。这也是未来判断地方数据集团成熟度的重要维度。

未完待续……

产品一：城市数据工厂

产品二：三医协同数据工厂