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政邦基石智库||专项研究：临沂&枣庄

城投平台发展转型路径和方法的比较研究报告

作者|《政邦基石智库编辑部》晓阳博士

审核| 高小可（澳大利亚在读学生）

编辑| 培文

城投平台转型，已经从“要不要转”的政策讨论，进入“怎么转、转成什么”的实操阶段。山东作为城投存量规模大、国企改革力度强的省份，地市一级的转型动作最能反映这一轮改革的真实成色。

本报告选取临沂市5家、枣庄市1家共6家城投主体，基于调研资料逐家拆解其转型路径，横向比较转型时点、层级、路径与赛道选择，提炼四类可复制的转型模式，并就转型中的风险与其他地市的借鉴要点给出研判，供各地国资监管部门和城投平台参考。

一、研究背景与样本说明

（一）政策背景：城投转型进入“下半场”

城投转型的推手是政策，不是自觉。2023年7月中央政治局会议提出一揽子化债方案后，“35号文”“47号文”相继落地，划定了融资平台债务化解与市场化转型的总体框架；2024年“150号文”进一步明确融资平台退出的时间表与转型要求；同年7月施行的新《公司法》对注册资本实缴作出新安排，倒逼一批虚胖的存量平台瘦身做实。到2025年，政策合力已经从“化债”延伸到“转型”：不转型，融资身份、新增融资空间、评级体系都将失去支撑。

这一背景下，2025年成为城投转型的密集窗口年。临沂、枣庄的六家主体，正是这一窗口期的典型切片--既有2025年11月的集中新设，也有存量平台的长周期改造，还有2026年的持续深化。

解剖这些样本，可以回答三个问题：转型有哪些路径可选？路径背后是什么逻辑？换一个地市该怎么选？

六家主体覆盖了城投转型的主要样态：市级平台与县级平台并存，产业集团、数据公司、城市运营商、顶层控股平台并立，转型时间从2019年1月延续至2026年9月。

本报告采用“单主体拆解-横向比较-方法论抽象”三步研究法：先还原每家主体转型的动作序列（更名、增资、股权变更、资产划转、发债），再比较转型的时点、层级、路径与赛道四个维度，最后抽象为可供其他地市对照使用的模式画像与选择逻辑。

二、转型全景：六家主体、四类路径

（一）主体全景

表1　临沂&枣庄六家城投主体转型一览

（二）三个总体观察

观察一：路径高度分化，没有“唯一解”。六家主体走出四条路径：“产投投资+园区运营”（沂河控股）、“新设产投”（临沂能源、沂水东安）、“产业运营”（临沂数据、鲁南发展）、“新设+国有资本运营”（临沂城发控股）。转型不存在标准答案，只有与自身资源禀赋、资产结构、班子能力匹配的答案。

观察二：窗口高度集中，2025年11月是分水岭。临沂能源、临沂数据、临沂城发控股三家同月落地，直接对应临沂市国资委2025年《重组整合工作实施方案》：组建商城国贸、大数据和新能源三大产业类集团。政策一旦定调，执行以月计。

观察三：2026年是“验证年”。沂河控股在2026年5月至9月间完成更名、增资、股权两度变更，转型动作最密；临沂城发控股成为六家中唯一发债主体，2026年7月17日债券起息且为首次发债。市场开始用真金白银投票，转型成色被信用识别。

三、四类转型路径深度拆解

（一）“产投投资+园区运营”双轮驱动：沂河控股的区市联动样本

山东沂河投资控股集团有限公司的转型，是一条“三步走”的完整链条。

第一步，更名与增资。2026年5月，临沂经济技术开发区城投物业管理有限公司更名为现名，注册资本增至20亿元，股东变更为临沂沂河新区管理委员会100%持股。这一步解决两个问题：名称上从“物业公司”升级为“投资控股”，确立产业平台身份；资本上从物业管理所需的轻资产体量，跃升为20亿元量级的投资平台体量。

第二步，股权上划。2026年8月，沂河新区管理委员会所持60%股权变更为临沂市国资委持有。区属平台由此升格为市国资委直接出资的市级平台，打通了区级资产进入市级资本运作体系的通道。

第三步，交叉持股。2026年9月，临沂市国资委所持60%股权进一步拆分：22%划至临沂城发控股集团、38%划至临沂城市建设投资集团，形成区属平台与市属国企交叉持股的结构。

三步完成，转型定位随之落定。产业投资、园区运营（以沂蒙云谷智慧产业园为代表）和实体贸易。

这一样本的方法论价值在于“壳、体、机制”三件事一步不落：更名重置“壳”，增资做实“体”，股权重构定型“机制”。区市交叉持股尤其值得注意--它既不把区级资产简单上收，也不让市级资本缺位，而是用股权纽带把区级资源与市级资本运作能力绑在一起，是“市域一盘棋”在股权层面的落地。

同是“新设产投”，临沂能源集团与沂水东安产投代表了两种截然不同的打开方式。

临沂能源集团有限公司是市级层面的增量新设。公司成立于2025年11月，注册资本10亿元，由临沂投资发展集团全资控股，实际控制人为临沂市国资委。其成立直接依托2025年临沂市国资委《重组整合工作实施方案》，市属企业重组后，组建商城国贸、大数据和新能源三大产业类集团，公司定位为能源产业集团，聚焦储能和能源数字化赛道。这一打法的核心是“一企一赛道”：把产业方向直接写进公司定位，避免综合性平台“什么都做、什么都做不深”。

沂水东安产业投资发展集团有限公司则是县级层面的存量改造。公司成立于2019年1月4日，注册资本5亿元，沂水县国有资产管理服务中心持股84.4%、农发基础设施基金有限公司持股15.6%（后者于2022年引入增资），承担沂水县产业投资、开发建设职能，承建鲁南智慧文创产业园等项目。2026年4月，沂水城市建设投资集团的全资子公司“沂水县城投旅游开发有限公司”100%股权被划转至东安产投，并同步更名为“沂水景润文旅发展有限公司”。

这一样本的价值在县域场景：县级平台资源有限，做不了“大而全”，就用“划转+更名”把经营性资产归集到产业平台文旅公司整体划入，既壮大了产投平台资产规模，又为文旅业务找到了产业化的归属。引入农发基础设施基金15.6%股权，则是县域平台少见的股权多元化尝试，为后续评级与融资提供了加分项。

市级与县级对比鲜明：市级新设，做增量、抢赛道，先定产业再装资产；县级改造，盘存量、聚资产，先有资产再谈赛道。

临沂数据集团与鲁南发展投资控股，代表了存量主体的两种重塑方式。

临沂数据集团有限公司前身为“临沂新型智慧城市运营有限公司”，2025年完成更名组建，注册资本增至3亿元，定位为数字临沂建设集成商、数据交易服务商。这是一次典型的“赛道跃迁”：从智慧城市项目公司，升级为数据要素运营主体。前者赚的是政府项目的建设与运维收入，后者瞄准的是数据要素市场化改革释放的资产化、交易化红利。更名背后，是对数据要素政策红利的提前卡位。

鲁南发展投资控股（枣庄）集团有限公司则是施工类平台转型的代表。2023年公司更名为现名，主业定位从工程施工转向产业投资、城市运营，核心转型路径是“3+1”产业布局重塑业务结构，主责主业系统性调整为“城市建设开发、城市运营服务、产业投资”三大核心板块。施工平台的通病是收入结构单一、依赖政府工程；鲁南发展的转型逻辑，是把“接工程”的现金流能力，平移为“做开发、做运营、做投资”的多收入结构，从乙方思维转向甲方思维。

两者的差异：数据集团是换赛道（从智慧城市到数据要素），鲁南发展是扩主业（从施工到开发、运营、投资）。前者靠政策风口，后者靠存量能力迁移。没有优劣，只看本地有没有对应的资源与队伍。

临沂城发控股集团有限公司是六家中结构意义最特殊的一家。2025年11月，临沂市新设该公司，作为临沂城发集团（100%股权）、临沂水务集团（91.21%股权）、临沂环境卫生集团（100%股权）的控股股东，是区域新设的顶层控股平台，核心功能是归集城发体系资产、统筹资本运作与产业投资。

这一模式解决的是城投体系“一盘散沙”的治理难题。过去，城发、水务、环卫各管一摊，资产分散、信用分散、融资分散；新设顶层控股平台后，形成“顶层平台管资本、下层平台管产业”的金字塔结构：上层负责资本运作、发债融资、产业投资，下层负责具体业务经营。2026年7月17日，临沂城发控股完成首次发债，正是这一结构获得市场初步认可的信号：市场的逻辑很直接：资产归集带来评级支撑，评级支撑带来融资空间。

从“管资产”到“管资本”，城发控股是临沂国资布局这一跃迁的组织载体。

四、横向比较：转型的四个规律

（一）时点规律：2025年11月为何成为密集窗口

临沂能源、临沂数据、临沂城发控股三家同月新设，不是巧合。

“150号文”划定的转型时限、新《公司法》注册资本实缴过渡期、一揽子化债进入攻坚阶段，三者叠加构成“政策窗口”。谁先完成组织重构，谁就先获得融资身份和评级空间-临沂城发控股2026年7月首次发债，即是先动者的红利。转型不是等出来的，是政策窗口逼出来的。

六家主体呈现清晰的层级分工：

市级层面新设产业集团（能源、数据）与顶层控股平台（城发控股），做资本与赛道的顶层设计；

区县层面改造存量（沂水东安）、区市联动（沂河控股），做资产与资源的落地归集。整体是“市域一盘棋”：市级抓资本运作与产业方向，区县抓资产整理与项目资源。

新设解决“有没有”的问题：能源、数据、城发控股均为2025年11月新设，轻装上阵、定位干净；存量改造解决“对不对”的问题-沂河控股更名、增资、股权重构，东安产投资产划转，鲁南发展主业重塑，都是把既有主体改造成适配新定位的工具。能否新设，取决于政府有没有新增出资能力；没有，就走存量改造。

六家主体的赛道选择各有依托：能源（储能、能源数字化）依托双碳战略与新型电力系统改革，数据（数据要素交易）依托数据要素市场化改革，文旅（景润文旅）依托县域文旅资源，园区运营与实体贸易依托存量园区资产。共同逻辑是“本地有什么就做什么”，赛道选择的第一原则是资源禀赋，第二原则才是产业风口。没有能源资源的县硬做储能，是转行，不是转型。

五、方法论提炼：模式画像与选择逻辑

（一）四类模式画像

表2　四类转型模式画像与适用条件

（二）选择逻辑：四个看

一看资产：资产可归集、体系庞杂，选顶层归集模式；资产分散在区县，选区市联动。

二看资源：有能源、数据、文旅等特色资源，选专业赛道集团；只有通用资产，选综合运营。

三看信用：需要立即融资，走存量改造提升评级；可以等待，走新设轻装起步。

四看队伍：有资本运作人才，走国有资本运营；只有建设运营队伍，走产业运营。四个“看”，实质是把转型决策从“跟风”拉回“算账”。

陷阱一：“新瓶装旧酒”。更名不改业，管理层级、收入结构、政府依赖度一切照旧，转型就退化为一次文字包装。判断标准很简单：转型后市场化收入占比有没有实质性提升。

陷阱二：“融资工具化”。转型被异化为绕开监管的新融资通道——新设平台、归集资产、发债融资，钱却继续回流政府项目。这既违背政策本意，也透支市场信任。临沂城发控股首发债，是市场认可，也是市场监督。

陷阱三：“赛道同质化”。储能、数据、AI一哄而上，县域没有资源支撑也要硬设集团，结果转型变转行、平台变负担。赛道选择必须回到资源禀赋。

陷阱四：“能力空心化”。有牌照没队伍，有资产没经营，市场化收入占比低、产业投资回报差。转型的最终检验，是能不能在不依赖政府补贴的情况下形成现金流。

此外，转型操作本身也有成本：股权划转涉及财政、国资、税务多环节，节奏过快会埋下合规隐患；资产注入若以虚增评估价充数，会为后续融资与审计埋雷。转型要快，但不能乱。

建议一：先立时间表与责任单。对照政策时限倒排工期，明确每家主体“转什么路径、什么时候完成、谁负责”，把转型从口号变成台账。

建议二：先清产核资、分类归集。把公益性资产、经营性资产、产业性资产分类建账，经营性资产向产业平台归集，公益性资产留在功能性平台，避免“一锅烩”。

建议三：一企一赛道、三年压主业。按资源禀赋为每家平台锁定一至两个主业，用三年时间压减非主业，并写进考核。

建议四：用股权结构固化机制。交叉持股、引入产业基金（参考东安产投引入农发基础设施基金）、推动混改，让治理机制随股权一起定型。

建议五：把发债当压力测试。转型后主动对接评级机构、启动债券融资，让市场信用识别倒逼市场化收入做实。发不出债的转型，成色存疑。

建议六：配套考核与容错。考核指标从“融资规模”转向“市场化收入占比、产业投资回报、债务率下降”，同步建立尽职免责机制，让干部敢转、会转。

建议七：市域统筹、县市联动。市级做资本与赛道，区县做资产与项目（参考沂河控股的区市交叉持股），避免市县各自为战、重复设平台。

临沂、枣庄的六家样本，展示了城投转型从“政策倒逼”到“主动重构”的完整光谱。四类路径、四个规律、四类模式，说到底是一条统一逻辑：从融资导向转向产业导向，从资产堆砌转向能力构建，从单打独斗转向体系作战。

对山东乃至全国地市而言，转型没有标准答案，但有标准动作：先把股权结构理顺，再把赛道选准，最后把经营能力做实。

谁先完成这三步，谁就能在化债与转型的十字路口，把包袱变成家底。

附注：