国企改革聚焦主业研究报告——从“四面出击”到“归核发展”

国企改革聚焦主业研究报告——从“四面出击”到“归核发展” | 睿信咨询国改智库

摘要：聚焦主责主业已从一般性的战略倡导，转化为国有资本布局优化、投资管理、经营业绩考核和风险监管中的共同约束。其本质不是简单压缩业务边界，而是通过识别核心功能、重构业务组合、处置低效无效资产和培育战略性新兴产业，使有限资源流向最能创造长期价值、最符合国家战略和企业比较优势的领域。

本文梳理政策演进、央地实践与现实难点，提出从“主业名录管理”进一步走向“资本配置闭环”的实施框架。研究认为，聚焦主业的成败不在于业务数量多少，而在于主业界定是否清晰、资源配置是否一致、退出机制是否有效、培育业务是否有纪律。

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研究要点

聚焦主业应同时回答“为什么存在、靠什么竞争、向哪里投资、哪些业务退出”四个问题，不能停留在业务名称备案。
主业管理不是单向做减法，而是“退出非优势业务、做强核心业务、前瞻培育新业务”的组合式资本配置。
判断非主业不能只看行业归属，还应看战略协同性、能力相关性、资本回报和风险外溢;与主业有强协同的产业链延伸应区别对待。
改革难点往往集中在退出环节。应同步设计资产定价、债务承接、人员安置、历史责任和治理授权，避免形成“名义退出、实质保留”。

案例与数据口径说明：正文中的政策节点、企业案例和量化数据用于说明改革趋势与实施路径;数据沿用公开披露口径。因披露时点、统计边界和业务条件存在差异，相关数据不作简单横向比较，具体应用前应结合最新监管文件、企业公告及审计或法律意见复核。

政策演进

2023年，《国有企业改革深化提升行动方案(2023—2025年)》明确将加大对非主业、非优势业务和低效无效资产处置力度列为重点任务。2024年，聚焦主业的制度建设进入密集期。山东省以省政府办公厅名义印发《山东省省属企业主责主业管理办法》，从省级层面构建了完整的主责主业管理制度框架。同年11月，山东省国资委印发《山东省省属企业投资监督管理办法》及配套制度，明确商业一类企业非主业投资不超过5%、商业二类不超过3%、公益类不超过2%的刚性比例约束，成为后续各地制定类似制度的重要参考。

2025年是国企改革深化提升行动的收官之年，也是聚焦主业政策从框架搭建走向刚性执行的关键转折点。

中央层面，国务院国资委持续完善主责主业动态管理，加快清理退出非主业非优势业务和低效无效资产。目前，中央企业在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营业收入占比超过70%。国资委全面实施“一业一策、一企一策”考核，形成26个行业考核实施方案，2025年度中央企业考核个性化指标占比超过76%。这些安排推动主业管理由静态备案转向战略、投资、考核和监管协同联动。

地方层面，主责主业管理办法密集出台。2025年4月，江苏省国资委印发《江苏省省属企业主责主业管理办法》，明确省属企业应当依据主责将业务划分为主业、拟培育主业和非主业三类。2025年10月，上海市国资委印发《上海市国资委监管企业主责主业管理办法》，构建了主责主业与战略规划、投资创新、产业布局、改革重组、财务评价、考核分配协同联动的全链条监管机制，明确主业原则上核心业务不超过3个、培育业务不超过2个。2025年12月，甘肃省国资委印发《甘肃省省属企业主责主业管理办法》。安徽、厦门等地也相继出台各自的管理办法，主责主业管理正从个别省份的先行探索扩展为全国范围的制度标配。

2025年是国企改革深化提升行动收官之年。国务院国资委明确要求进一步抓好“两非”“两资”处置和亏损企业治理，将资源更好集中到主责主业和战略性新兴产业。面向“十五五”，进一步深化国资国企改革将更加重视功能定位、主业管理、专业化整合、公司治理和穿透式监管，推动国有资本向重要行业和关键领域、公共服务与应急保障领域以及前瞻性战略性新兴产业集中。

战略意义

经过多年规模扩张，部分国有企业形成了大而全的业务格局，涉足领域过宽、战线过长，导致资源分散、主业不突出、核心竞争力不强。十四五时期，国资系统监管企业资产总额从235万亿元增长到387万亿元，年均增长10.5%，但规模扩张并未带来核心竞争力的同步提升。大量非主业资产占据宝贵资源却贡献甚微，部分企业甚至出现主业不主、副业不副的尴尬局面。国务院国资委在2025年底坦承，部分企业主业仍不突出，少数领域出现内卷。这种局面的持续，不仅影响国企经营效率，更削弱了其在国家战略领域的支撑能力。

非主业资产正从蓄水池变为出血点。中国航天科技集团旗下航天机电2026年6月公告拟挂牌转让的连云港神舟新能源有限公司，2023年尚盈利4439万元，2025年前8个月已亏损1.32亿元。华润置地2025年10月挂牌转让润地康养100%股权，这个2016年开始布局、巅峰期床位过万张的业务，2024年全年营收仅1630万元、亏损14万元。华润置地董事会主席李欣反思道，当时康养很热门，置地没太多考虑就买了，买完之后才发现地产和康养的商业逻辑完全不同。这类案例并非孤例，大量非主业资产呈现出投资回报跑不赢资金成本、业务逻辑游离于产业链协同之外的双重困境。

聚焦主业是落实国有资本“三个集中”的重要路径，即推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。“三个集中”明确了资本布局的方向，但企业仍需结合自身功能定位、比较优势和风险承受能力，形成可执行的业务边界与资源配置方案。

全国成效

截至2025年底，中央企业主业投资占比和从事主业的子企业数量占比均超过90%，在关系国家安全、国民经济命脉和国计民生等领域的营业收入占比超过70%。国资委全面实施一业一策、一企一策考核，2025年考核个性化指标占比达76%以上。

与此同时，90%的主业投资占比也意味着仍有近10%的投资流向了非主业领域，对于资产总额近400万亿元的国资系统而言，这绝非可以忽视的零头。

近年来，中央企业持续推进非主业非优势业务和低效无效资产清理，并通过专业化整合、产权转让、资产盘活和管理提升优化存量结构。相关实践表明，退出不等于简单出售：企业需要统筹资产定价、债务安排、人员安置、业务连续性和国有资产保值增值，在依法合规前提下选择整合、转让、关停或重组等差异化方式。

招商局集团各业务板块同步推进聚焦主业：招商蛇口持续收缩非核心城市战线，招商银行停办个人贵金属业务，招商南油处置老旧成品油轮，招商海通主动退出大宗贸易业务。业内普遍认为，央企密集剥离非主业资产，是从粗放扩张转向精准投资、从四面出击转为聚焦主业的存量结构优化。

地方实践

2025年10月，上海市国资委印发《上海市国资委监管企业主责主业管理办法》，构建了主责—主业—非主业的分类框架，将主责界定为企业的战略定位、重要使命、核心功能和重大责任，解决了以往主业设定就业务论业务的局限。办法明确主业原则上核心业务不超过3个、培育业务不超过2个，构建了主责主业与战略规划、投资创新、产业布局、改革重组、财务评价、考核分配协同联动的全链条监管机制。2025年12月，上海市国资委召开推进监管企业主责主业管理工作会议，200余人参会，要求把握守与破的统一、内与外的统一、近与远的统一。上海作为国资重镇，市管企业资产总额达17.6万亿元，其制度设计对全国具有标杆意义。

山东省是主责主业管理制度建设的先行者。2024年以省政府办公厅名义印发《山东省省属企业主责主业管理办法》，创造性设计了主业名称、主业目录、企业名录、特别项目任务清单相结合的配套管理模式。2024年6月，山东省国资委严格批复29户省属企业的主责主业，主业均控制在3个及以下。

在投资管控上，山东实施了全国最严的非主业投资比例约束：商业一类企业非主业投资不超过5%、商业二类不超过3%、公益类不超过2%。省属企业非主业投资项目实施前需报省国资委复核，未经复核同意不得实施投资。2024年山东省属企业主业投资占比提升至99%以上。在清理退出上，截至2025年10月，山东省属企业已清理退出非主业企业69户。

2025年4月，江苏省国资委印发《江苏省省属企业主责主业管理办法》，明确省属企业应当明确主责，并依据主责将业务划分为主业、拟培育主业和非主业三类。江苏作为经济大省，其制度设计注重分类施策，为不同发展阶段的业务提供了差异化管理路径，既防止盲目扩张，又为培育新增长点预留空间。

2026年1月，北京市国资委召开系统工作会，明确市管企业将聚焦北京、聚焦主责主业，以优势企业为基础加快战略性重组和专业化整合。2025年北京市管企业营收达2.1万亿元，其改革方向对其他直辖市和省会城市具有较强的示范效应。

2026年，广东国企在布局新兴产业的同时同步推进非主业清理。广东省国资委正谋划开展新一轮省属国企主责主业核定调整工作，深化重点领域战略性重组和专业化整合。2026年8月，广东省国资委召开省属企业上半年经济形势分析会议，要求着力抓好国有经济布局优化和结构调整，科学制定十五五规划。广东的实践表明，聚焦主业并非简单的收缩，而是在退出非优势领域的同时，将腾出的资源集中投向符合国家战略方向的新兴产业。

存在问题与紧迫挑战

主业泛化问题仍然存在。部分企业主业界定过宽、数量偏多、边界模糊，名为聚焦实为摊大饼，难以真正实现资源集中。上海市规定核心业务不超过3个，山东省将主业控制在3个及以下，但仍有大量企业未达到这一标准。

退出通道尚不通畅。非主业退出涉及资产处置、人员安置、债务处理和历史责任等复杂问题。面向下一阶段，企业需要在市场化交易、内部专业整合、破产重整和关停注销之间分类选择路径，并同步完善授权、定价、审计和责任认定机制，防止因程序不清造成“想退退不了”或“退出不规范”。

制度文本与刚性执行之间存在差距。主责主业管理制度虽已建立，但在实际执行中仍存在落实不到位的问题，不同企业、不同地区之间进展差异明显。

主动调整窗口需要前置把握。随着主责主业管理、重组整合和穿透式监管不断强化，企业越晚识别非优势业务和低效资产，处置成本通常越高。应建立年度业务组合审视机制，对资本回报、战略协同、现金流和风险暴露持续跟踪，尽早形成培育、整合、盘活或退出方案。

未来趋势与展望

从制度搭建走向闭环运行。主责主业管理的重点将从“有没有制度”转向“战略、投资、预算、考核和退出是否一致”。企业应把无关多元管控嵌入投资决策和经营评价，避免主业边界停留在名录层面。

从央企主导走向全面覆盖。聚焦主业的改革已从中央企业向地方国有企业全面延伸。2025年以来，上海、江苏、山东、甘肃、安徽、厦门等地密集出台管理办法，未来将实现从中央到地方、从大型国企到中小国企的全面覆盖。

从清理退出走向有进有退。聚焦主业不仅是清理非主业，更是做强主业、培育新兴产业。2026年1月，国资委要求优化提升传统产业、打造新兴支柱产业。国企将在聚焦主业的基础上，通过科技创新加快传统产业转型升级，更大力度布局发展新兴产业。

十五五展望。十五五期间，聚焦主责主业将继续作为国企改革的核心任务之一。国资委明确要求建立健全国有经济布局优化和结构调整指引制度，完善主责主业管理，引导国有资本更好落实三个集中要求。主业管理、重组整合和公司治理已被确立为新一轮改革现阶段的重点任务。

咨询判断

第一，以战略功能和核心能力为起点重做业务组合画像。建议将现有业务划分为核心主业、战略培育、协同支撑和退出处置四类，分别设置不同的投资权限、回报要求和考核周期。核心主业看竞争地位与价值创造，战略培育看技术路线与里程碑，协同支撑看内部服务效率，退出业务看现金回收和风险解除。

第二，将主业边界嵌入投资决策。对主业投资强化行业地位、技术能力和回报质量审查;对非主业投资原则上从严，并设置协同价值、资本回报和风险隔离三道门槛。重大投资复盘应回到原始假设，检验投资逻辑是否兑现。

第三，建立低效无效资产的常态化识别与退出机制。不能只依赖专项清理，应基于资本成本、现金流、战略协同、行业前景和风险暴露形成年度滚动清单，按照整合、转让、关停、盘活等方式分类推进。

第四，把归核发展与新增长培育结合起来。战略性新兴业务应坚持与核心能力相邻、与国家战略同向、与资本承受能力匹配，实行分阶段投资和里程碑止损，防止以转型之名形成新的无关多元。

● 从“四面出击”转向“归核发展”，是国有企业提升核心功能和核心竞争力的必然要求。真正的归核不是机械收缩，也不是以主业名义固化现有格局，而是用更严格的战略逻辑和资本纪律重新配置资源。

● 企业应把主业管理贯穿战略规划、年度预算、投资决策、经营考核和资产退出全过程，并用动态业务组合管理替代一次性核定。只有形成“边界清晰、投入聚焦、培育有序、退出顺畅”的闭环，聚焦主业才能从政策要求转化为长期竞争优势。

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