【研究报告】欧洲议会交通与旅游委员会发布《关于促进可持续航空燃料应用的监管框架的草案报告》

主要内容

本报告为欧洲议会交通与旅游委员会（Committee on Transport and Tourism）发布的草案报告（2026/2040(INI)），报告员为Jan-Christoph Oetjen。报告指出，可持续航空燃料（SAF）是目前航空业中短期可实现的主要脱碳路径，其可直接用于现有机队和燃料基础设施，但面临规模化和成本挑战。

现行《ReFuelEU Aviation法规》（EU R2023/2405）于2023年通过，2024年1月1日生效，旨在推动欧盟航空业使用SAF。该法规要求燃料供应商在欧盟机场供应的航空燃料中逐步提高SAF混合比例：2025年2%、2030年6%、2035年20%、2050年70%。同时设定了合成燃料（e-SAF）的子目标，2030年起为1.2%，至2050年达到35%。法规还包含一项灵活性机制（2025年1月1日至2034年12月31日），允许燃料供应商基于其在欧盟所有机场的加权平均值来履行SAF指令，即在某些机场供应高于要求的SAF，在其他机场供应较少甚至为零，只要总体平均值达标即可。

然而，该灵活性机制不适用于欧盟碳排放交易体系（EU ETS）的核算。目前，航空公司若要在EU ETS下主张SAF的减排收益（排放零评级及相关支持机制），SAF必须在航空公司实际加注燃料的机场完成物理交付。供应商不能仅依靠ReFuelEU下的平均值来在其他地方产生ETS收益。报告指出，这造成了一个实际问题：燃料供应商可以通过将SAF集中在少数大型枢纽机场来满足ReFuelEU义务，但在多机场运营的航空公司可能无法在所有机场获得SAF，导致供应商合规而航空公司获得的ETS收益少于SAF在其网络中物理可用时应有的水平。ReFuelEU监管的是燃料供应商，而EU ETS监管的是航空器运营人，一个体系下的合规并不自动在另一个体系下产生合规权利。

为解决这一问题，报告提出引入欧洲Book and Claim机制（简称 B/C机制）。在该机制下，SAF仍将在欧盟机场物理供应和加注，但航空器运营人即使不在SAF物理供应和加注的机场运营，也可以购买SAF。实际操作中，当航空器运营人购买SAF时，无论SAF在哪个机场物理供应和加注，燃料供应商都应向购买方签发相应的SAF绿证（SAF ticket），作为购买证明，并允许航空器运营人主张相关的减排收益。

在利益相关者咨询方面，航空公司（由国际航空运输协会及多家欧洲承运人代表）认为SAF可用性仍然不足、价格远高于传统航空煤油，未来目标可能难以实现，部分建议采取额外灵活性措施。燃料供应商则认为2034年前已存在实质性的灵活性机制。欧盟委员会2025年的评估结论是，行业总体步入正轨，现有灵活性机制运行有效，重点应放在改进可追溯性和实施上，而非重新开启立法。

研究方法

报告提出了关于B/C机制及与其他法规衔接的具体建议，分为以下几个部分：

B/C机制的实施路径（第一阶段）：报告呼吁欧盟委员会建立基于ReFuelEU Aviation和《可再生能源指令》（RED）现有报告义务的机制，包括使用可持续性证明作为签发SAF绿证的基础；航空器运营人根据ReFuelEU和RED报告的数据应构成SAF绿证的基础；SAF绿证应成为航空公司在ETS指令下主张SAF ETS配额的基础，而非物理加注SAF的证明；一个运作良好的B/C机制可加速SAF应用，因此敦促委员会大幅增加可用SAF ETS配额数量，并将其可用性延长至2030年以后。

B/C机制的实施路径（第二阶段）：报告呼吁委员会将航空器运营人纳入UDB（根据RED建立）的账户持有人，以确保环境属性从生产到最终分配全程可追溯；在UDB内建立专门平台，使航空器运营人能够交易与在欧盟机场供应的SAF相关的SAF绿证，同时寻求将机制扩展至EEA-EFTA国家；强调只有航空器运营人应有权参与SAF绿证二级市场；重申该机制仅适用于在欧盟机场物理加注的SAF；SAF绿证自签发之日起12个月内转移不得超过两次。

与ReFuelEU Aviation的衔接：呼吁无限期延长ReFuelEU Aviation下建立的灵活性机制；呼吁委员会将当前分步SAF指令轨迹替换为线性轨迹，以提供更强、更可预测的投资信号。

与EU ETS的衔接：呼吁委员会在新的EU ETS提案中评估将系统扩展至EEA以外航线，以解决影响欧洲承运人的竞争扭曲；呼吁委员会取消当前对岛屿SAF供应的优惠待遇，该待遇可能造成不必要的市场扭曲。

与RED的衔接：呼吁委员会在即将修订RED的背景下，评估当前SAF生产的合格原料基础是否足以满足未来需求和义务；呼吁委员会在适当情况下提议扩大合格原料基础，同时维持稳健的可持续性保障。

各方立场与紧迫性：报告指出，航空公司与燃料供应商在是否调整监管上存在分歧。报告员呼吁欧盟委员会尽快提出必要的立法提案，建立条件使航空业在保持竞争力的同时快速脱碳。报告强调，B/C要素可通过两步法引入，在确保最低监管干预水平的同时避免给欧盟和成员国增加额外成本。报告最后指出，该问题应作为紧急事项处理，应立即建立可行的B/C机制，为市场参与者提供所需的清晰度和确定性。