2026年11月3日，美国举行中期选举。据美国媒体预测，民主党先后夺回国会众议院和参议院控制权，特朗普成为近二十年来首位在中期选举中同时失去两院多数的美国总统。选前美国全国广播公司民调显示，特朗普支持率为38%，为近二十年美国总统在选举日当天的最低水平。选前，特朗普在接受《金融时报》电话采访时表示，如民主党赢得国会控制权，其将连续行使总统否决权，迫使对方回到谈判桌前。这一表态，为研判其未来两年的政策取向提供了重要观察窗口。

本报告以2018年中期选举后特朗普政府的政策轨迹为基本参照，结合2026年政治格局的结构性变化，对其第二任期后半程的对外政策走向作初步推演。需说明的是，有关判断基于公开信息与历史行为逻辑分析，不构成对具体事件结果的预测，仅供参考。

一、2018年中期选举后的政策轨迹回顾

2018年11月，共和党在中期选举中失去众议院多数地位。此后两年，特朗普政府的政策行为呈现出较为稳定的四条主线，可作为观察其行为模式的基本参照。

（一）国内立法议程基本停滞。围绕美墨边境墙拨款问题，白宫与国会民主党人长期僵持，最终于2018年12月22日引发联邦政府部分机构停摆，80万联邦雇员受到影响，停摆持续35天，创美国历史最长纪录。除基础设施建设等两党尚有共识的领域外，国内立法成果十分有限。

（二）对外政策强硬倾向明显增强。中国现代国际关系研究院学者孙成昊认为，中期选举后美国政坛形成"府会分治、两党恶斗"格局，民主党掌控众议院对特朗普国内政策形成掣肘，也可能在对外政策上"刺激"其强化自身特点。中国人民大学学者刁大明亦指出，鉴于国内政策受制而难有作为，着眼于2020年连任竞选的特朗普可能倾向于坚持强硬的对外政策立场，以吸引选民支持。

（三）总统单边权限得到充分运用。关税、制裁、行政令、军事行动等政策工具，均属总统权限范围，无须国会批准，成为其在立法受阻后主要依托的施政手段。

（四）注重塑造"受害者叙事"。将施政受阻的责任归于国会民主党人，把自身强硬立场塑造为维护国家利益和民众福祉之举。

从具体领域看，对华方面，2018年12月双方达成90天休战安排，2019年5月美方将2000亿美元中国输美商品关税由10%提高至25%，并将华为列入实体清单，2019年8月将中国列为"汇率操纵国"，2020年1月双方签署第一阶段经贸协议。对伊方面，2018年11月重启全面制裁，2019年5月取消石油进口豁免推行"零出口"政策，2019年6月于无人机事件后叫停空袭，2020年1月击杀苏莱曼尼后迅速降温。对欧方面，实施钢铝关税，以"国家安全"为由威胁对德国汽车加征25%关税，就"北溪2号"和伊核问题行使长臂管辖，并在北约军费问题上持续施压，将美方直接预算分摊比例由22%削减至16%。对俄乌方面，退出《中导条约》，持续施压"北溪2号"项目，要求欧洲承担更多防务责任。

上述轨迹的共性特征在于，有关举措大多绕开国会，依托总统单边权限推进。这一特征，构成研判其未来政策走向的重要基础。

二、2026年政策环境的结构性变化

机械套用2018年经验，可能产生误判。与2018年相比，2026年的政策环境至少存在四个方面的结构性差异，将共同塑造出不同形态的对外政策。

（一）选举失利程度更为严重。2018年共和党仅失去众议院，仍保留参议院多数，尚可推动法官任命、否决部分法案。2026年则参众两院同时失守，众议院多数差距预计达12至25席，为近二十年来在野党最大优势。这意味着其立法议程已无缓冲空间，政治能量将更多转向对外事务及应对国会调查。

（二）任期约束发生根本改变。特朗普已处于第二任期，2028年不再具备连任可能。表面看其施政动力可能减弱，但实际效果或相反：正因不再受连任选票约束，第一任期尚需顾及中间选民而有所克制的举措，此后存在放开的可能。同时，为维系"MAGA"运动的延续性、影响2028年党内接班人格局，其政治遗产的重要性上升，对外强硬仍是成本较低、收益较高的政治选择。

（三）政策工具箱更趋精密。2026年9月，中美双方达成"300亿对300亿"对等降税框架，建立中美贸易理事会、投资理事会、农业工作组和人工智能对话机制，清单内超过90%的产品将免除相互加征关税，享受最惠国待遇。中国商务部有关负责人指出，这标志着中美经贸关系由"危机式应对"转向"机制化管理"。对特朗普而言，该机制不仅是合作平台，也是可暂停、可加速、可选择性执行的调节工具，其政策操作空间较2018年显著扩大。

（四）伊朗战事形成现实负担。2026年初爆发的美以伊冲突推高全球能源价格，进而抬升美国国内燃油、运输及生活成本，成为共和党此次选举失利的重要原因之一。特朗普本人亦承认，对伊朗的战争是共和党失利的部分原因。这一变量构成重要岔路口：既可能促其止损收尾，也可能刺激其以更强硬姿态证明决策正确。

三、主要方向政策走向推演

综合上述因素，对主要方向的政策走向作如下判断。

（一）对华方面：机制保留、局部加压、议题挂钩。

初步判断，美方大概率不会全面推翻9月达成的降税安排，但可能将执行节奏作为博弈工具。主要原因有二：其一，推翻降税安排将导致美国消费者为玩具、家电、婴儿用品等重新承担高关税，在通胀高企背景下政治代价过大；其二，该机制系两国元首会晤成果，推翻需承担相应外交成本，且美方在平抑物价方面对中方存在现实需求。

但中美关系难以因此趋于平稳，更可能呈现以下态势。

1.保留机制而拖延落地。贸易理事会降税清单需履行美国国内法律程序，包括国会审查和公众评论期。民主党掌控国会后，可能在清单审批环节设置障碍，美方则可能将执行不力归因于国会阻挠，实现责任转移。

2.在非关税敏感领域持续加码。芯片、人工智能、关键矿产、汽车、多晶硅等领域本不在降税清单之内，是美方可单方面推进且能对内展示强硬的领域。2026年9月，已有27名民主党众议员联名致函，要求继续禁止中国汽车进入美国市场，表明对华强硬在美国国内仍具跨党派政治基础。

3.将经贸议题与国会调查相互对冲。民主党掌控众议院后势将发起一系列调查，特朗普可能以对华强硬法案的否决权为筹码，塑造对民主党不利的舆论环境，服务2028年政治布局。

4.保留战术性缓和窗口。如伊朗战事持续拖累经济、通胀难以回落，美方在能源、农产品采购等方面对中方存在现实需求，中美关系存在阶段性缓和可能。

（二）对伊朗方面：风险最高、不确定性最强。

该方向是本次推演中风险最为集中的领域，需重点关注。

1.归因逻辑影响行为选择。特朗普将选举失利部分归因于对伊战争，此种归因既可能导向承认误判、寻求脱身，也可能导向以更大战果换取政治资本。从2019年至2020年的历史轨迹看，其更倾向于"有限打击、快速收尾、低成本高视觉冲击"的处理方式。

2.国会制约作用有限。制裁、军事行动、情报行动均属总统权限，《战争权力法》在实践中的约束力有限。民主党掌控国会，反而可能被其用于塑造"行政当局维护国家安全、国会从中掣肘"的叙事。

3.具体举措存在可循路径。较可能的方向包括：加码二级制裁，针对购买伊朗石油的第三方国家；对伊朗核设施或革命卫队实施精准打击；推动更多阿拉伯国家与以色列关系正常化以形成围堵态势；同时公开释放谈判信号，保持对话姿态。

需特别指出，该方向存在误判升级的现实风险。2020年有关经验表明，单次精准打击可能引发对手报复性反应，任何误判均可能导致局势失控，是未来两年全球市场最大的不确定性来源。

（三）对欧洲方面：交易化与分化态势进一步加剧。

1.关税工具将继续使用。对欧盟汽车、钢铝、数字服务税的威胁大概率重启或加码。欧盟已准备200亿美元级反制清单并启用"阻断法案"，但双方摩擦将更多表现为低烈度、长期化形态，而非一次性危机。

2.北约军费与责任分摊问题可能重演。2018年至2019年"威胁退出北约、削减直接预算分摊、要求盟友将防务开支提升至国内生产总值4%"的做法大概率重现，因其无须国会批准且有助于动员保守派选民。

3.长臂管辖持续加码。北溪遗留问题、数字监管、对华技术出口管制中的盟友跟进制裁，将继续被用于迫使欧洲选边。

4.欧方承受能力有所提升。经历2017年至2020年冲击，欧洲已建立反胁迫工具、战略自主议程、能源来源多元化等应对机制，美方边际施压效果递减。欧方更可能采取口头强硬、实质拖延、寻求对冲的策略。乌克兰问题上的责任分担，将成为双方新的博弈焦点。

（四）日韩及印太方向：延续"分担成本"逻辑。

对日韩的政策逻辑相对稳定，即要求盟友增加防务支出、扩大对美采购，防务分摊与贸易逆差施压同步推进。日韩应对空间有限，大概率以增加采购与适度让步换取安全承诺稳定。

（五）俄乌及拉美方向：呈现两个极端。

俄乌方向，特朗普可能以促成停火作为个人政治遗产，但需警惕有关安排以牺牲乌克兰部分利益为代价，欧洲将被迫承担更多安全责任。这与其一贯的交易思维高度吻合，即把复杂的欧洲安全架构简化为可谈判的交易。

拉美与移民方向，是最可能出现绕开国会、单边激进举措的领域。边境与移民议题是其基本盘核心关切，即使国会不予配合，其仍可能通过行政令、关税等手段强行推进，政策波动性将显著高于其他方向。

四、总体判断

综合分析，可归纳为三条主逻辑。

（一）立法议程关闭，政治能量全面转向总统单边权限。关税、制裁、行政令、军事行动四类工具将成为未来两年主要施政手段，其共同特征是不受国会批准约束，这是理解其政策取向的基本出发点。

（二）对外强硬与否决权政治深度捆绑。选前"连续行使否决权、迫使对方回到谈判桌"的表态，表明否决权已由防御工具转为进攻工具，即通过否决有关法案制造治理僵局，最终在预算、债务上限等关键议题上迫使对方让步。

（三）各项举措最终服务2028年政治布局。其本人虽不再具备参选可能，但维系运动延续性、影响接班人格局的现实需要，决定了对外强硬仍是维持基本盘动员的有效方式。

总体而言，此轮对外政策将较2018年至2020年更为精密、更显急迫，且较少受连任约束；但受通胀、油价与伊朗战事等现实负担制约，其强硬倾向更可能表现为分领域、可收放、附带交易条件，而非全面对抗。

五、需重点跟踪的三个观察指标

（一）"300亿对300亿"降税清单的国会审批进度。如美方以程序为由无限期拖延，表明机制工具化判断成立；如加速推进，则说明经济压力超过政治考量。

（二）伊朗方向军事行动烈度。如出现针对核设施或高层人员的精准打击且随后迅速释放谈判信号，表明"有限打击、快速收尾"模式重现；如陷入持久消耗，则有关判断需大幅修正。

（三）对欧汽车关税的落地时点。如选举后迅速落地，表明其意图在任期内集中处理；如继续以调查方式拖延，则表明其将相关筹码留待更需之时使用。

以上分析基于公开信息与历史行为逻辑作出，仅供研究参考。国际形势复杂多变，有关判断需根据后续事态发展动态调整。