合规研究报告 · 2026 新监管格局

摘要

对外直接投资（Overseas Direct Investment，简称 ODI）指境内投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。2026 年我国对外投资监管体系完成顶层重构：《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第 837 号，以下简称 837 号令）已于2026 年 7 月 1 日施行；《对外投资管理办法》（国家发展改革委令第 49 号，以下简称 49 号令）将于2026 年 12 月 1 日施行，2017 年《企业境外投资管理办法》（11 号令）同时废止。

本报告梳理“发改核准备案＋商务证书＋外汇登记”三线流程、敏感类认定与穿透规则、特殊主体监管、法律责任梯度及实务风险。核心结论：

📌 本文看点

（一）概念界定与路径区分

49 号令第 2 条明确：投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人；对外投资即境外投资，包括获得境外土地权益、自然资源勘探开发特许权、基础设施权益、企业或资产所有权与经营管理权、新建或改扩建境外固定资产、新建或增资既有境外企业、新设或参股境外股权投资基金、以协议或信托方式控制境外企业或资产等八类情形；投资者在境外再投资的，属于本办法所称对外投资。控制指直接或间接拥有半数以上表决权，或虽不足半数但能够支配经营、财务、人事、技术等重要事项（第 2 条末款）。

与 ODI 相区别的其他跨境路径：

（二）2026 年两部新规及其准确时间节点

1《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第 837 号）

2026 年 4 月 17 日国务院第 83 次常务会议通过，2026 年 5 月 5 日总理签署公布（中国政府网 6 月 1 日全文公开），自 2026 年 7 月 1 日起施行，共 34 条。主要内容：界定对外投资与投资者范围（第 2 条）；明确核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续义务（第 12 条）；不得出口、使用、转移禁止出口的货物、技术、服务及数据，不得未经许可出口、使用、转移限制出口的货物、技术、服务及数据（第 13 条）；健全境外投资安全审查制度（第 15 条）；建立投资壁垒调查与反制制度（第 23—25 条）；设置法律责任梯度（第 27—31 条）；港澳台投资参照执行（第 32 条）；境外金融市场投资、境外再投资及居民个人对外投资具体办法的授权制定条款（第 33 条）。

2《对外投资管理办法》（国家发展改革委令第 49 号）

2026 年 10 月 15 日第 39 次委务会议审议通过，10 月 16 日公布（国家发展改革委官网 10 月 22 日公开全文），自 2026 年 12 月 1 日起施行，共 76 条，分总则、对外投资指导和服务、对外投资监管、对外投资保护、法律责任、附则六章；《企业境外投资管理办法》（11 号令）同时废止（第 76 条）。

3过渡适用

2026 年 11 月 30 日前仍适用 11 号令；2026 年 12 月 1 日起适用 49 号令。商务部《境外投资管理办法》（2014 年第 3 号令）现行有效，其与新上位法的衔接修订待官方发布；外汇管理继续执行境外直接投资外汇登记与存量权益登记制度。

（三）新规的四项实质变化

ODI 合规的核心是上述三线结构。发改与商务的审查相互独立，可同时启动、分别报送；但资金汇出必须待核准文件或备案通知书、商务证书齐备并完成外汇登记。

（一）发改部门（项目维度）

1.中方投资额口径（49 号令第 11 条）：投资者直接以及通过其控制的境外企业、其他组织投入的货币、证券、实物、技术、数据、知识产权、股权、债权等资产、权益以及提供融资、担保的总额；受控境外企业投入资产、权益或提供融资、担保的，视同投资者投入。

2.核准与备案的时点（第 12、13 条）：属于核准或备案范围的，应当在实施对外投资前取得核准文件或备案通知书。

3.前期费用（第 34 条）：履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等规模较大的，投资者可参照第 12、13 条提出核准或备案申请，经核准或备案的前期费用计入中方投资额。因此，“已获准汇出的前期费用”方能不受“实施投资前取得核准文件”的限制。

4.变更（第 36 条）：投资者增减、投资地点重大变化、主要内容和规模重大变化、中方投资额变化幅度达到或超过原核准／备案金额的 20%，或变化 1 亿美元及以上等情形，应当在情形发生前申请变更并完成变更手续。

5.有效期与延期（第 37 条）：核准文件、备案通知书有效期2 年；确需延长的，应在有效期届满 30 个工作日前向原出证机关提出申请，核准机关 20 个工作日内、备案机关 7 个工作日内作出决定。

6.境外再投资报告（第 14 条）：通过受控境外企业、其他组织开展非敏感类对外投资的，在实施投资 10 个工作日之前报告；对境内返程投资的，参照执行。

7.信息年度报告（发改口径）：投资者应当在每年 6 月 30 日之前通过网络系统提交对外投资信息年度报告，报告截至上年末的对外投资信息（49 号令第 54 条）。该义务与外汇局存量权益登记并行存在、分别申报，不得相互替代。

（二）商务部门（主体维度）

1.备案与核准权限：备案按中央企业、地方企业划分，商务系统不存在“3 亿美元”标准；核准一律由商务部作出决定，地方企业经省级商务主管部门初审后转报（商务部令 2014 年第 3 号第 9、10、11、12 条）。“中央企业”指国务院国资委履行出资人职责的企业及其所属企业、中央管理的其他单位（第 35 条）。

2.证书效力与失效：《企业境外投资证书》按境外投资最终目的地颁发；自领取之日起 2 年内未在境外开展投资的自动失效（第 8、16 条）。

3.变更与终止：证书载明事项变更的应办理变更（第 15 条）；终止投资的，应在依投资目的地法律办理注销等手续后报告并取得注销确认函（第 17 条）。

4.共同投资：两个以上企业共同开展境外投资的，由相对大股东在征求其他投资方书面同意后办理备案或申请核准；各方持股比例相等的，协商后由一方办理；投资方不属同一行政区域的，办理机关应将结果告知其他投资方所在地商务主管部门（第 14 条）。

5.证书禁用：不得伪造、涂改、出租、出借或以其他形式转让（第 18 条）。

6.报到与再投资：境外企业中方负责人应及时向驻外使领馆（经商处室）报到登记（第 23 条）；境外企业开展再投资的，完成法律手续后向商务主管部门报告（第 25 条）。

（三）外汇登记、资金汇出与持续义务

1.外汇登记：取得发改核准文件或备案通知书、《企业境外投资证书》后，到银行办理境外直接投资外汇登记，取得登记凭证后方可办理资金汇出。未取得有效核准文件或备案通知书的，外汇管理、海关等部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理资金结算和融资、担保等业务（49 号令第 35 条）。

2.存量权益登记（外汇口径）：上年度 12 月 31 日前已办理 ODI 登记的境内投资主体（含非金融机构、金融机构及特殊目的公司境内个人股东），应于每年 1 月 1 日至 6 月 30 日通过国家外汇管理局数字外管平台（zwfw.safe.gov.cn/asone）报送上年度境外直接投资存量权益数据；多个境内机构共同投资的，由一家报送；特殊目的公司境内个人股东须委托银行代为申报。未按规报送的，外汇局在资本项目信息系统中实施业务管控，银行不得为其办理资本项下外汇业务。

（一）敏感国家和地区（49 号令第 12 条）

（二）敏感行业（49 号令第 12 条）

现行为《境外投资敏感行业目录（2018 年版）》（自 2018 年 3 月 1 日起施行），其第四项明确列入：房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部、在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台——即国办发〔2017〕74 号所列限制类行业已通过敏感行业目录转化为敏感行业，实务上同样触发核准义务。因此，74 号文所列行业虽属政策限制口径，但在现行目录下应作为敏感行业处理。

（三）穿透规则

1.实质重于形式：投资者、对外投资、控制、中方投资额等的认定，遵循实质重于形式原则（第 71 条）。

2.间接开展同样需要核准：投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展的敏感类对外投资，同样属于核准范围（第 12 条），不得以境外主体再投资规避核准义务。

3.控制标准：直接或间接拥有半数以上表决权，或虽不足半数但能支配经营、财务、人事、技术等重要事项（第 2 条）。

（一）国有企业与中央企业

除一般 ODI 程序外，中央企业另受国务院国资委《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第 35 号）约束，实行境外投资项目负面清单分类监管：列入禁止类的项目一律不得投资；列入特别监管类的项目，中央企业应当在履行内部决策程序后、在向国家有关部门首次报送文件前报国资委履行出资人审核把关程序，国资委对有异议的项目在收到材料后 20 个工作日内反馈书面意见（第 9、12 条）。中央企业原则上不得在境外从事非主业投资，确需开展的应当报国资委审核把关（第 14 条）。境外重大投资项目还须开展后评价与常态化审计（第 21、22 条）。地方国企参照地方国资监管要求执行。

（二）居民个人

837 号令第 2 条首次在行政法规层面将居民个人纳入投资者范围，49 号令第 2 条予以重申；个人非敏感类对外投资的备案机关为户籍所在地或经常居住地的省级政府发展改革部门（49 号令第 13 条）。但居民个人对外投资的具体管理办法尚未出台（837 号令第 33 条授权国务院投资主管部门、商务主管部门制定），个人对外直接投资尚无全面开放通道。现行个人涉境外权益安排主要通过汇发〔2014〕37 号（特殊目的公司返程投资外汇登记）与汇发〔2012〕7 号（境外上市公司股权激励外汇登记）办理。个人适格投资方式与配套细则待新版格式文本及常见问题解答落地后进一步明确。

（三）共同投资

1.发改口径（49 号令第 33 条）：两个以上投资者共同开展对外投资的，由投资额较大一方在征求其他投资方书面同意后提出核准、备案申请；各方投资额相等的，书面协商一致后由其中一方提出申请。

2.商务口径（商务部令 2014 年第 3 号第 14 条）：由相对大股东在征求其他投资方书面同意后办理备案或申请核准；各方持股比例相等的，协商后由一方办理。

3.两套口径的牵头标准不同（发改以“投资额”、商务以“持股比例”），且各自规定了“相等”情形的处理，实务中应分别对照适用。

（一）程序合规要点

1.顺序：发改核准／备案与商务证书可并行申报，二者之间无法定先后；刚性要求为——资金汇出须以取得有效核准文件或备案通知书（49 号令第 35 条）、取得《企业境外投资证书》并完成外汇登记为前提（837 号令第 12 条规定投资者应依法履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续）。

2.时效：核准文件、备案通知书有效期 2 年，届满 30 个工作日前可申请延长（49 号令第 37 条）；商务证书 2 年未实际开展投资自动失效（商务部令 2014 年第 3 号第 16 条）。

3.变更与报告：触发第 36 条变更情形的应在情形发生前申请变更；境外再投资、前期工作、完成或终止、重大不利情况、对外投资信息年度报告均须按期提交（49 号令第 14、41、42、53、54 条）。

4.未办理的后果：资金无法合法汇出、境外利润无法合规汇回、境外子公司报表无法并表进而影响融资与上市安排，并触发行政处罚（见本节第（三）项）。

（二）材料真实性红线

投资者应对通过网络系统和线下提交的各类材料的真实性、合法性、完整性负责，不得有虚假、误导性陈述和重大遗漏（49 号令第 47 条）；专业服务机构出具的文件不得有隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏（49 号令第 48 条）。常见否决点包括：境外标的公司无实际经营场所、无员工与流水支撑；多层空壳 SPV 嵌套且无法说明设立必要性；资金来源证明不能覆盖拟汇出金额或与境内主体财务报表不匹配；商业计划书空泛、缺乏具体产品与本地化运营安排。以恶意分拆项目等手段申请核准、备案的，不予受理或不予核准、备案，并对投资者及主要责任人处以警告（第 58 条）。

（三）法律责任梯度

（四）资金与税务

资金来源须合法合规（自有资金、合规贷款、境外合法利润等），不得使用分拆购汇、违规借贷资金。税务层面应预判：境外所得税收抵免申报、受控外国企业规则、间接股权转让规则（国家税务总局公告 2015 年第 7 号）；香港、新加坡中间层公司的经济实质要求在两地税务与外汇审查中同时被关注。

（五）境内安全审查与目的地端风险

1.境内环节：交易若影响或可能影响国家安全，包括投资退出、资产或权益转让、处分环节，均可能触发境外投资安全审查（837 号令第 15 条、49 号令第 15 条），且组织、个人负有协助配合义务。

2.目的地端：美国 CFIUS 审查、欧盟成员国 FDI 审查、各国出口管制与经济制裁（如 OFAC 清单）应在交易文件中通过先决条件、反向分手费等条款分配风险；东道国劳动、环保（ESG）、数据跨境合规须在投前尽调覆盖。遭遇东道国歧视性措施时，可依 49 号令第 53 条提交重大不利情况报告并在年度报告中反映，由国家发展改革委在职责范围内采取保护性措施（第 54 条第 2 款）。

ODI 合规是横跨发改、商务、外汇、国资、税务与目的地法律的系统工程。2026 年新监管格局下建议把握五点：

附录：主要法规与来源对照

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