八、应用场景：从展示型建设转向真实业务闭环，成为数据集团下一阶段最重要的竞争场

如果说公共数据授权运营解决的是“数据从哪里来”，数据产品解决的是“数据怎么加工”，那么应用场景解决的就是“数据为什么有价值”。这一逻辑正在越来越明确。

过去部分地方数据集团的场景建设更多依附于智慧城市项目，往往强调大屏、展示和系统建设；当前则正在转向企业服务、金融风控、医疗健康、产业链监测、交通物流、国资监管等真实业务。其核心变化是：场景不再是平台的附属功能，而正在成为数据价值释放的基本业务单元。

对地方数据集团而言，这也产生了一个新的竞争能力——场景研发能力。未来优秀的数据集团需要能够完成：需求发现—数据判断—场景设计—POC验证—产品沉淀—规模复制—持续运营。这与传统软件项目“需求—开发—验收”存在明显区别。

因此，本报告判断：未来三年，地方数据集团之间最大的能力差距之一，很可能不是平台技术，而是谁能够持续发现并规模化生产高价值应用场景。

九、人工智能正在成为地方数据集团新的业务分水岭

2026年以后，地方数据集团发展中最值得关注的新变量是人工智能。2025年度全国数据资源调查显示，我国高质量数据集数量已突破11万个；与此同时，词元调用量高速增长，2025年全国日均词元调用量从年初超过1万亿增长到年末100万亿，人工智能对数据资源尤其是高质量、专业化、可持续更新数据的需求快速扩大。国家数据局在地方数据集团创新发展专题座谈会上专门提出，地方数据集团要加强行业高质量数据集建设、服务人工智能发展。

这意味着人工智能与地方数据集团的关系正在从“集团使用AI”升级为：数据集团成为人工智能数据基础设施的重要供给者。地方数据集团未来不仅可以建设AI应用，还应当承担高质量数据集生产、行业知识组织、RAG数据工程、模型评测数据、Agent Tool数据服务、AI应用场景组织、模型与数据持续反馈。

但这也会形成新的分化。一部分集团可能继续停留在采购大模型、建设问答助手的“AI展示期”；另一部分集团则会把已有公共数据、行业数据和场景资源加工成为AI-Ready数据产品，从而形成新的业务壁垒。因此，判断数据集团AI能力，不能看“有没有大模型平台”，而应看：AI有没有进入真实业务、数据有没有持续喂给模型、智能体有没有调用真实工具、最终有没有形成可量化业务价值。这也是本报告后续将“展示型AI”与“生产型AI”单独区分评价的重要依据。

十、资本规模差异明显，但“大资本”并不等于“强数据能力”

地方数据集团另一个显著特征，是注册资本和资产基础差异较大。例如，江苏省数据集团注册资本为30亿元，主要通过整合省属企业资产组建；2026年揭牌的辽宁省数据集团注册资本3.5亿元。这种差异说明，各地对数据集团的战略定位和资本化路径并不相同。有的定位为大型省属一级集团，需要同时承担数字政府、云网算力、数据交易和产业投资等多类任务，因此资本投入较大；有的则更加聚焦数据运营和数据产业服务，采用轻资产模式。

因此，本报告不认为“注册资本越大，数据集团越强”。未来更值得评价的是资本的生产效率：投入1亿元数据相关资产，究竟产生了多少活跃产品、多少有效场景、多少客户、多少市场化收入？换句话说，规模是基础，效率才是能力。这也是未来从“资产规模评价”转向“数据生产率评价”的重要逻辑。

十一、组织属性：地方数据集团总体仍以国有控制为主，“国有属性+市场机制”成为共同特征

从组建逻辑看，地方数据集团绝大多数由地方政府推动、地方国资出资或实际控制。这并非偶然。数据资源尤其公共数据具有明显的公共属性、安全属性和基础设施属性，地方政府需要一个具有公信力、长期责任和安全保障能力的市场化载体。因此，地方数据集团形成了一个非常特殊的企业类型：它是国有企业，但又不是传统国企；它承担政府功能，但又不能只是事业单位；它掌握公共资源，但又必须参与市场竞争。

江苏省数据集团的治理安排具有一定代表性：省委管理主要领导人员，省列名监管，省数据局进行行业管理和业务指导。这实际上构成了地方数据集团常见的三重关系：党委政府确定战略使命—国资部门履行出资监管责任—数据主管部门负责行业管理和业务指导。这种结构具有资源整合优势，但同时也意味着地方数据集团必须处理好三组关系：功能任务与商业经营、公共利益与市场效率、安全责任与创新速度。

因此，地方数据集团最终能否做强，很大程度取决于能否建立真正适合数据业务特点的市场化经营机制。

十二、市场竞争：地方数据集团已从“区域资源优势期”进入“专业能力竞争期”

数据集团成立初期，其最大优势往往来自政府资源、公共数据和属地客户。但随着数据市场制度逐渐完善，这种优势正在发生变化。公共数据授权运营制度强调公平竞争，数据产业又吸引了云厂商、通信运营商、AI企业、行业软件商、数据服务企业等大量市场主体进入。因此，未来数据集团真正能够长期保有的竞争力，不会简单来自行政资源，更加重要的将是六项能力：战略能力、数据生产能力、产品能力、场景能力、经营能力、生态组织能力。

这也意味着数据集团竞争正在发生三个转换：从牌照和资源竞争转向产品和能力竞争；从本地项目竞争转向场景和产品复制竞争；从单个企业竞争转向生态组织能力竞争。

2025年国家数据局召开地方数据集团专题会议，本身也释放了一个非常明确的信号：国家层面对地方数据集团的关注，已经由“支持组建”进入“推动创新发展和做大做强数据业务”的新阶段。

十三、总体评价：地方数据集团已经“多起来”，但距离普遍“强起来”仍有明显距离

综合数量、层级、业务和能力发展状况，本报告对当前全国地方数据集团总体态势作出五个基本判断。

第一，主体布局已经基本形成。省级数据集团基本完成战略布局，地市级覆盖已超过六成，地方数据市场化运营主体从点状探索进入规模化发展。

第二，业务结构正在发生实质性变化。数字政府、政务云和信息化建设仍是许多集团的重要基础业务，但公共数据授权运营、数据产品、可信数据空间、高质量数据集、场景和智能体已经成为增长最快的新业务方向。

第三，地方数据集团进入明显分化期。少数先行集团已经开始形成“数据资源—数据产品—应用场景—市场运营”的闭环；更多集团仍处于平台建设和公共数据运营起步阶段。

第四，AI正在重新定义数据集团的核心竞争力。未来的数据集团不仅服务传统数字政府，还将成为地方人工智能体系的数据生产者、知识组织者、场景组织者和可信数据服务商。

第五，下一阶段竞争核心已由“资源规模”转向“数据生产率”。真正值得关注的不再只是有多少数据、多少资产、多少平台、多少项目，而是单位数据能够生产多少有效产品，单位平台投资能够支撑多少真实场景，单位员工能够服务多少客户，单位资产能够创造多少持续数据业务收入。

由此可以对2026年前后的中国地方数据集团作出一个阶段性判断：中国地方数据集团已经完成了从“少数地方探索”到“全国性主体体系基本形成”的第一次跃迁；当前正在进入从“主体建设”向“能力建设”、从“平台经营”向“数据经营”、从“资源优势”向“生产效率优势”的第二次跃迁。

这第二次跃迁远比成立一家数据集团更困难。未来三至五年，全国地方数据集团很可能不会继续表现为简单的“数量增长”，而将出现更加明显的能力分层、业务分化和经营分化。真正能够进入第一梯队的，不一定是资本最大、平台最多的集团，而更可能是那些能够率先建立数据产品生产、高价值场景研发、AI数据供给、市场化经营和产业生态组织能力的地方国有数据集团。

这也构成本报告下一节“年度发展总体评价”需要回答的核心命题：数据集团已经多起来之后，究竟有没有真正强起来？

产品一：城市数据工厂

产品二：三医协同数据工厂