研究速览|高质量绩效报告如何缓解公共问责困境?——基于美国联邦政府绩效评估与预算决策的实证

一、研究缘起：为什么强化问责不一定带来更好的治理？

公共问责是公共管理的重要制度安排。政府部门通过报告工作情况、接受外部评价并承担相应后果，向公众及其他授权主体解释其行为、证明其履职情况。然而，问责制度的有效运行不仅取决于问责要求是否充分，还取决于信息提供、绩效评价与奖惩决策能否形成连贯的制度过程。

在实际运行中，问责机制可能出现两类问题。

一类是问责不足。当行政部门未能提供充分、可靠的绩效信息，或者问责主体没有有效分析和使用这些信息时，组织的实际表现便难以得到准确评价。即使制度规定了报告义务和责任追究程序，问责仍可能停留在形式层面。

另一类是问责过载。当一个公共组织同时面对多个问责主体时，不同主体可能提出不一致的要求，采用不同的评价标准，甚至在资源配置上作出相互冲突的决定。组织需要投入更多资源应对重复报告和多重审查，也可能因为无法兼顾不同要求而降低行政效率。

两类问题共同指向一个更深层的制度难题：问责制度不仅需要建立足够的监督和评价机制，还需要保证不同环节之间有效衔接，并协调多个问责主体之间的关系。

Han和Tang的研究正是从这一问题出发，考察绩效报告质量能否成为改善问责过程的关键因素。

二、理论基础：问责过程理论与多重委托关系

1. 问责不是单一的监督行为，而是一个连续过程

作者采用关系性视角理解公共问责。根据这一视角，问责不是组织天然具备的一种美德，而是行动者与问责主体之间形成的一种制度关系。

这一关系至少包含三个相互衔接的环节：

信息提供—讨论与评价—后果处理。

在信息提供环节，行政部门需要解释自身行为，提交工作报告和绩效证据。在讨论与评价环节，问责主体对相关信息提出问题、分析表现并作出判断。在后果处理环节，评价结果进一步影响资源分配、奖励、惩罚或其他组织决策。

三个环节之间需要形成逻辑和操作上的连续性。如果行政部门提供的信息不充分，问责主体就难以作出可靠判断；如果问责主体不能有效处理信息，评价环节便可能失效；如果评价结果没有进入后续决策，问责也可能失去实际约束力。

因此，问责不足不只是监督力度不够，也可能源于问责过程中的环节脱节。

2. 多重问责主体为什么会产生问责过载？

公共组织通常不只面对一个问责主体。行政层级中的上级部门、立法机构、司法机构、专业组织及公众，都可能要求组织解释其行为并接受评价。

多个问责主体的存在本身并不必然造成问题。不同主体可以形成互补性监督，降低单一主体信息不足或权力滥用的风险。但当各主体的要求彼此冲突时，组织便可能陷入多重责任压力。

本文以美国总统和国会为主要分析对象。两者都参与联邦政府的预算与绩效问责，但其制度角色、信息获取方式和政治偏好并不相同。总统通过行政管理和预算办公室参与项目评估与预算建议；国会则通过立法和拨款程序作出最终预算决定。

当总统和国会对同一项目的绩效及资源需求形成不同判断时，行政部门不仅需要证明自身的工作表现，还需要面对不同问责主体之间的决策分歧。

作者据此提出，高质量绩效报告可能提供一种共同的信息基础，使不同问责主体能够围绕相对可靠的证据进行判断，从而降低问责过载。

3. 报告质量为何可能连接两类问责问题？

作者将报告质量界定为绩效报告对其所声称的项目表现提供支持的程度，重点关注报告是否包含相关解释与证据。

高质量报告能够帮助问责主体判断项目表现是否具有可信依据。它不仅影响行政部门的表现如何被理解，还可能影响评价结果能否进入资源配置决策。

由此，研究形成了两条核心解释路径：

一条是问责过程路径：报告质量提高后，项目的管理绩效或结果绩效评分可能随之提高，进而影响总统或国会的预算决策。

另一条是多主体协调路径：当不同问责主体能够依据较为可信的绩效证据进行判断时，其预算决策之间的差异可能缩小。

需要注意的是，这两条路径并不意味着报告质量必然带来更高预算，或者必然消除政治分歧。作者真正要检验的是，报告质量能否通过绩效评价机制影响资源配置，以及这一影响是否因问责主体、项目类型和政治环境不同而变化。

三、研究问题与假设：报告质量通过什么机制发挥作用？

论文围绕两个核心问题展开。

第一个问题是，报告质量、项目绩效评分和预算配置之间存在怎样的关系？项目管理绩效和结果绩效是否发挥中介作用？

第二个问题是，报告质量能否缩小总统与国会之间的预算决策差异？这一关系是否受到项目预算类型以及政府是否分裂执政的影响？

围绕这些问题，作者提出了五组假设。

第一组：管理绩效评分的中介作用。 H1-a和H1-b分别预测，较高的管理绩效报告质量会提高项目管理绩效评分，进而增加总统和国会的预算配置。

第二组：结果绩效评分的中介作用。 H2-a和H2-b分别预测，较高的结果绩效报告质量会提高项目结果评分，进而增加总统和国会的预算配置。

第三组：报告质量与预算分歧。 H3-a和H3-b预测，更高的管理绩效报告质量和结果绩效报告质量均有助于缩小总统与国会之间的预算决策差异。

第四组：项目类型的调节作用。 H4-a和H4-b预测，与强制性项目相比，报告质量对总统与国会预算决策差异的缩小作用，在可自由裁量项目中更加明显。

第五组：政府执政结构的调节作用。 H5-a和H5-b预测，与统一政府相比，在总统与国会由不同政党控制的分裂政府时期，报告质量对缩小预算决策差异的作用更加明显。

这五组假设构成了从报告质量到绩效评价、从绩效评价到预算决策，再到多重问责主体之间决策协调的分析框架。

四、研究设计：如何测量报告质量与问责结果？

1. 数据来源与样本

研究使用美国布什政府时期的项目评估评级工具（PART）数据。PART是一项由总统行政部门推动的政府范围内绩效评估改革，旨在提高项目绩效评价的系统性和透明度，并将评价结果与预算决策联系起来。

研究最初收集了2002—2008年间1,015个联邦项目的数据，涵盖行政部门和独立机构的多种项目类型。

在排除缺失信息、首次于2008年接受评估的项目，以及预算变化异常的样本后，预算分析的有效样本因因变量不同而有所差异：总统预算分析包含836个项目，国会预算分析包含905个项目。

2. 报告质量的测量

作者没有直接用报告篇幅、报告数量或是否提交报告衡量质量，而是考察项目绩效评估条目中是否提供了支持性解释与证据。

具体而言，作者检查每个评估条目是否报告了相关活动，以及是否提供与所报告绩效相关的解释和证据，再计算具有这些支持性材料的条目所占比例。

例如，一个项目在18个评估条目中，有15个条目提供了相关解释与证据，其报告质量得分就是15/18，即0.83。

作者分别测量管理领域和结果领域的报告质量，以区分组织管理信息与项目结果信息的作用。

这一测量方式强调的是报告能否支持绩效主张，而不是报告是否形式完整或文字丰富。

3. 项目绩效评分

PART将项目绩效划分为管理绩效和结果绩效两个领域。

管理绩效由项目目的与设计、战略规划和项目管理三个部分构成，权重分别为20%、10%和20%；结果绩效占总评分的50%。

作者依据这些权重构造管理绩效评分和结果绩效评分，用于检验报告质量是否通过绩效评价影响后续预算决策。

4. 预算配置与决策差异

预算配置主要通过2008财年预算相对于2007财年实际拨款的变化比例进行测量。

总统与国会之间的预算决策差异，则通过两者2008财年预算数额之间的相对差异进行衡量。

此外，研究控制了项目预算规模、项目类型、项目目标清晰度、独立评估、绩效预算、信息可信度、管理者问责，以及相关政治和组织特征。

在统计分析上，作者采用Hayes的PROCESS程序和5,000次自助抽样检验中介效应，并进一步比较不同项目类型及不同政府执政结构下的结果。

整体而言，这是一项基于行政档案数据的定量研究。它的优势在于使用了覆盖范围较广的政府项目资料，并将报告质量、绩效评分和预算后果纳入统一的分析框架。

五、实证结果：哪些假设得到支持？

研究结果并没有显示报告质量在所有情境下都具有相同作用。相反，不同绩效领域、不同问责主体和不同政治条件下，报告质量的作用存在明显差异。

1. 管理绩效报告质量：对总统预算的影响主要通过绩效评分实现

研究发现，管理绩效报告质量与项目管理绩效评分显著正相关，相关系数为0.44（p<0.01）。

管理绩效评分又与总统预算配置显著正相关，系数为0.34（p<0.001）。报告质量通过管理绩效评分影响总统预算配置的间接效应为0.15，95%自助抽样置信区间为[0.02, 0.31]。

在纳入中介变量后，报告质量对总统预算配置的直接影响不显著。这表明，管理绩效报告质量与总统预算之间的关系主要通过绩效评分传递，支持H1-a。

但在国会预算决策中，管理绩效评分并未表现出显著影响，间接效应也不显著，因此H1-b未获支持。

这一结果说明，同一份管理绩效信息并不会自动转化为不同问责主体的相同决策。报告质量需要通过问责主体实际使用的评价机制，才能影响预算后果。

2. 结果绩效报告质量：既影响总统预算，也直接影响国会预算

结果绩效领域呈现出另一种机制。

结果绩效报告质量与项目结果评分显著正相关。结果评分又与总统预算配置显著正相关，系数为0.20（p<0.001）。报告质量通过结果评分影响总统预算配置的间接效应为1.28，95%自助抽样置信区间为[0.77, 1.84]，支持H2-a。

对于国会而言，结果绩效报告质量与国会预算配置之间存在显著正向直接关系，系数为1.30（p<0.05），但结果绩效评分的中介作用不显著。因此，H2-b未获支持。

这意味着，报告质量对总统和国会预算决策的影响方式并不相同：总统预算决策更明显地体现了通过绩效评分传递的作用，而国会预算决策则对结果绩效报告质量本身表现出直接反应。

作者认为，这种差异可能与总统和国会的信息获取能力、组织资源及其使用绩效信息的方式有关。

3. 结果绩效报告质量能够缩小总统与国会之间的预算决策差异

在多主体问责方面，研究发现，结果绩效报告质量与总统、国会预算决策差异显著负相关，系数为−3.79（p<0.001），支持H3-b。

相比之下，管理绩效报告质量对两者预算决策差异的影响并不显著，H3-a未获支持。

这一结果是论文最重要的发现之一。高质量报告不仅可能影响单个问责主体的资源配置决策，还可能为不同主体提供共同的判断依据，从而减少决策分歧。

但这种协调作用主要出现在结果绩效报告领域，而不是所有报告质量指标都具有相同效果。

4. 项目类型会影响报告质量的协调作用

研究将项目区分为可自由裁量项目与强制性项目。

结果显示，结果绩效报告质量能够显著缩小可自由裁量项目中总统与国会的预算决策差异，系数为−4.86（p<0.001）；但在强制性项目中，这一影响不显著。

管理绩效报告质量在两类项目中均未表现出显著作用。

因此，H4-a未获支持，H4-b获得部分支持。

这一结果具有明确的制度含义：当预算具有较大的调整空间时，可靠的绩效证据可能为不同问责主体提供重新判断资源需求的依据；而对于受法律规定或既定公式约束的强制性项目，绩效报告能够影响预算决策的空间相对有限。

5. 政府执政结构会改变报告质量的作用方式

研究进一步考察了统一政府与分裂政府的差异。

在分裂政府时期，管理绩效报告质量与总统、国会预算决策差异显著负相关，系数为−2.09（p=0.05）；但在统一政府时期，这一关系不显著。

结果绩效报告质量则在统一政府时期显著缩小预算决策差异，系数为−3.84（p<0.001），但在分裂政府时期未达到统计显著水平。

因此，H5-a得到部分支持，H5-b未获支持。

这些结果说明，政治冲突并不会使所有报告质量指标都变得更重要。不同类型的绩效信息可能在不同政治条件下发挥作用，报告质量与问责协调之间的关系具有明显的情境依赖性。

六、核心结论：高质量报告的作用取决于信息如何进入决策过程

综合上述发现，论文形成了三个相互联系的结论。

第一，报告质量可以通过改善绩效评价，帮助连接问责过程中的信息提供、判断与后果处理环节，从而缓解问责不足。但这一作用并非普遍存在，而是受到问责主体及绩效评价方式的影响。

第二，报告质量能够影响多重问责主体的决策协调，但不同类型的绩效报告发挥的作用并不相同。结果绩效报告质量比管理绩效报告质量更稳定地表现出缩小总统与国会预算决策差异的作用。

第三，问责制度的有效运行不仅取决于行政部门提供什么信息，也取决于问责主体是否有能力理解、分析并使用这些信息，以及它们所处的政治和制度环境。

因此，不能将高质量报告简单等同于更严格的监督，也不能把报告质量提高直接理解为预算增加。报告质量的真正意义，在于提高绩效信息的可信度，使其能够进入评价和决策过程，并在适当条件下为不同问责主体提供相对共同的判断基础。

七、理论贡献：从问责制度安排转向问责过程的运行机制

1. 为问责过程理论提供定量证据

既有公共问责研究较多通过案例研究分析问责不足、问责过载及其组织后果，而本文利用大规模政府项目档案数据，检验报告质量在问责过程中的作用。

研究将报告质量、绩效评分和预算配置联系起来，揭示了信息提供环节如何通过评价环节影响资源配置。这有助于把问责过程理论从概念性解释推进到可检验的经验分析。

2. 推进情境化问责理论

研究表明，报告质量的作用会随问责主体、项目类型和政治环境变化。

总统和国会并未以相同方式使用管理绩效与结果绩效信息；报告质量在可自由裁量项目与强制性项目中的作用也不同；统一政府与分裂政府时期的作用模式同样存在差异。

这意味着，公共问责不能仅依赖一套统一的制度假设来解释。问责机制能否发挥作用，需要结合具体制度环境和决策主体的行为方式进行分析。

3. 将问责过载研究从问题描述推进到机制识别

关于问责过载的既有讨论通常强调多重问责要求可能导致组织成本增加、效率下降，甚至出现组织失灵。

本文进一步识别了一个可能缓解这一问题的因素：能够被不同问责主体理解和使用的高质量绩效信息。

当结果绩效报告质量提高时，总统与国会之间的预算决策差异显著缩小。这为理解多重问责主体之间如何形成较为一致的判断提供了经验证据。

但这并不意味着高质量报告能够消除所有政治冲突。研究揭示的是特定制度条件下的决策差异缩小，而不是所有问责主体之间的全面共识。

八、实践启示：如何改进公共部门的绩效问责？

第一，绩效报告应重视证据质量，而不只是完成报送任务。

行政部门需要提供与绩效主张直接相关的解释和证据，使问责主体能够判断项目实际表现。报告制度的改进不能仅以提交率、篇幅或格式完整性为目标，而应关注信息是否充分、可信，以及是否能够支持评价。

第二，建立从绩效报告到绩效评价再到决策后果的制度衔接。

如果行政部门提供了充分信息，但问责主体没有进行有效分析，或者评价结果无法进入资源配置决策，那么问责过程仍然可能出现脱节。

因此，应明确报告、评价和决策之间的衔接规则，并提升问责主体分析绩效信息的能力，避免高质量信息无法转化为有效问责。

第三，针对不同问责主体设计差异化的信息使用机制。

总统与国会对绩效信息的使用方式并不相同。对于具有持续监督和分析能力的问责主体，绩效评分可能成为预算决策的重要中介；对于信息获取和分析能力相对有限的主体，报告质量可能更多地直接影响其资源配置判断。

这提示公共管理者，不能假定不同问责主体会以相同方式处理同一份报告。提高信息可理解性、分析能力和跨主体沟通水平，有助于改善问责效果。

第四，根据项目预算性质安排绩效问责重点。

可自由裁量项目的预算调整空间相对较大，结果绩效信息可能为不同主体重新评估资源配置提供依据。对于受法律和固定公式约束的强制性项目，则需要考虑预算制度本身的约束条件。

因此，绩效报告制度应与项目类型相匹配，避免对所有项目采取完全相同的预算调整预期。

第五，不能将问责强化等同于增加报告数量和监督频次。

如果多个问责主体持续要求重复报送信息，却没有建立统一、可比较的绩效信息基础，问责要求的增加反而可能提高行政负担。

改善问责制度的关键，不只是增加监督强度，还包括减少无效重复、提高报告质量、增强信息共享，并使不同问责主体能够围绕相对一致的证据进行评价。

九、研究局限：报告质量是否真的能够消除问责冲突？

这项研究具有较强的经验价值，但仍有若干需要注意的边界。

首先，报告质量的测量主要依据评估条目是否包含相关解释与证据。该指标能够反映报告的证据支持程度，但未必覆盖准确性、独立性、可比性、及时性等所有质量维度。

其次，研究基于美国布什政府时期的PART制度。PART是特定政治与行政背景下形成的绩效问责改革，其结果能否适用于其他国家、其他层级政府或其他类型的公共组织，需要进一步检验。

再次，研究发现报告质量与绩效评分、预算配置及决策差异之间存在统计关系，但这些结果并不能单独证明所有关系都具有严格的因果性质。报告质量可能与项目管理能力、信息系统完善程度或其他未充分观测的组织特征相关。

最后，预算决策差异只是多重问责关系的一种表现。总统和国会的预算决策更加接近，并不必然意味着所有政策目标都更加一致，也不直接证明公共服务质量或社会福利得到了提高。

未来研究可以进一步考察报告质量如何与信息透明度、独立评估、问责主体的分析能力和组织信任相互作用，并将预算决策之外的公共服务绩效、政策执行质量和组织学习纳入分析框架。

十、结语：有效问责依赖可信信息及其制度化使用

Han和Tang的研究揭示，公共问责的关键并不只是增加监督主体、强化报告义务或提高绩效考核频率，而是确保绩效信息能够有效连接组织解释、外部评价和实际决策。

高质量绩效报告可以通过绩效评分影响预算配置，也可能在特定条件下缩小不同问责主体之间的决策差异。但这种作用受到问责主体、项目预算性质和政治环境的影响，并非在所有情境下都成立。

对于公共管理研究而言，这篇论文的重要启示是：问责制度的有效性不能仅从制度安排的数量或监督力度来判断，还需要考察信息如何进入评价、评价如何进入决策，以及多个问责主体如何使用这些信息。

从这一意义上说，高质量报告的核心价值不是让公共组织提供更多信息，而是让可信信息真正发挥问责作用。

参考文献

Han, Y., & Tang, S. Y. (2022). How quality reporting reduces accountability deficit and overload. Public Management Review, 24(12), 2079–2100. https://doi.org/10.1080/14719037.2021.1963823

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