何婉菲

中国人民大学刑事诉讼法学研究生

一、引言

2025年，全国生产安全事故起数、死亡人数同比分别下降8.7%、7%，事故起数首次降至2万起以下，重特大事故连续两年控制在个位数，2025年未发生特别重大事故。[1]总体来看，我国安全生产形势逐年好转，但是与发达国家相比仍然有一定差距。[2]从事故表现来看，我国仍然会出现部分后果严重、社会广泛关注的生产安全事故。如2015年天津港“8・12”瑞海公司特别重大火灾爆炸事故致165人死亡、798人受伤；2019年江苏响水天嘉宜化工“3・21”特别重大爆炸事故致78人死亡、76人重伤；2023年内蒙古阿拉善新井煤业“2・22”特别重大露天煤矿坍塌致53人死亡、6人受伤。据此，行政机关在事故发生后成立调查组就事故发生经过、事故原因、法律责任等出具的事故调查报告，不仅对于“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会高质量发展”具有重要意义，[3]也将作为安全生产事故刑事追责的关键证据。

事故调查报告在我国具有相当长一段时间的发展历程。1956年国务院《工人职员伤亡事故报告规程》第8条首次规定对于伤亡事故要编制“工人职员伤亡事故调查报告书”，奠定了事故调查报告制度的基础。1989年《特别重大事故调查程序暂行规定》（国务院令第34号）规定对于特别重大事故应当依法成立事故调查组并制作事故调查报告。1991年《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（国务院令第75号）将成立事故调查组、制作事故调查报告拓展到全部企业、全部事故等级，突破了之前特别重大事故的范围局限。2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，以下简称《调查处理条例》）正式将生产安全事故的处置流程规范化。随后，《生产安全事故调查报告编制指南（试行）》（以下简称《编制指南》）和国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会联合发布的《生产安全事故调查技术规范》（GB6442-2025，以下简称《技术规范》）的出台进一步规范了事故调查及事故调查报告的编制程序。

与事故调查报告产生、发展的较长时间跨度不同，在2019年，最高法、最高检、公安部和应急管理部才共同出台《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《衔接办法》）对于安全生产事故的行刑衔接问题进行详细规定，第25条明确调查过程中收集的各种证据材料和经依法批复的事故调查报告可以作为刑事证据使用。2021年《最高人民法院关于<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第101条才在刑事诉讼司法解释层面规定了事故调查报告的刑事证据资格问题。上述已经相对滞后的规定也并未解决事故调查报告在刑事诉讼中的使用问题，如其能否被归入法定证据种类之列，对于《衔接办法》和《刑诉法解释》的明显出入应当任何处理，事故调查报告在刑事诉讼中究竟应当如何审查、如何适用等问题，目前均缺乏明确的回答。

二、事故调查报告证据能力审查的实践情况分析

（一）事故调查报告证据能力审查的实践情况考察

1、极高的采信比例

有学者在中国裁判文书网以“事故调查报告”为关键词进行检索发现，在各级、各地人民法院审理的案件中，事故调查报告全部被作为定案依据，整体采信比例高达惊人的100%。[4]有学者在“北大法宝”网站2021年3月至2023年3月间审结的刑事案件300余份裁判文书进行统计分析发现，没有任何一份裁判文书对事故调查报告的证据能力提出疑问，更不存在未将其作为定案依据的情况。[5]也有学者在“北大法宝”网站以“事故调查报告”为关键词进行检索，在2万份刑事裁判文书的检索结果中很少有否定或者不予采信事故调查报告的情况出现。[6]上述种种实证研究数据均表明，司法实践中对于事故调查报告的采信比例极高。

但此种极高的采信比例明显是与人类认知规律、行政调查和司法审查功能差异相悖的。高采信率并不能说明行政机关出具的事故调查调查报告具有高度的准确性和规范性，相反，这只能说明目前刑事诉讼中司法机关缺少对于事故调查报告进行实质审查、发现其存在的问题的能力，也缺乏不将其作为定案依据的勇气，对于事故调查报告只能“盲从”。

2、证据种类归属混乱

如前所述，目前法律法规仅肯定了其刑事证据资格，但并未明确其究竟归属于何种法定证据种类之列，司法实践中对于证据种类的问题主要有2种处理方式。第一种，作为书证。有学者在“北大法宝”网站对2021年3月至2023年3月间审结的刑事案件300余份裁判文书进行统计分析发现，在写明证据种类的样本中大部分都将其列为书证。[7]在M某等人重大责任事故罪一案中，法院明确事故调查报告、附件及批复均属于书证，并以此为由拒绝了辩护人提出的申请事故调查组技术分析报告专家出庭申请。[8]第二种，不写明证据种类，仅承认其证据资格。如Y某重大责任事故罪一案、[9]H某等人重大责任事故罪一案中，[10]法院在判决书中仅写明事故调查报告系定案依据，但并未明确其证据种类。除上述两种主流处理方式外，也存在少部分将事故调查报告归为鉴定意见、勘验笔录等证据种类的做法。

3、审查方式混乱，存在被虚置的嫌疑

《刑事诉讼法》确立了8种法定证据种类并按种类确立了不同证据的审查、法庭调查规则。在此基础上，前述证据种类归属的混乱，在证据的审查层面必然表现为审查方式的混乱。如作为书证和将其作为鉴定意见、勘验笔录的审查重点显然不同，书证的证据资格审查重在其来源、保管链条、是否经过涂改；鉴定意见的证据资格审查重在鉴定人及鉴定机构的资质、检材提取过程及鉴定过程是否符合有关规范等；而勘验笔录证据资格的审查重点在于现场的客观性、原始性、和物证书证等提取清单的对应性。更有甚者，若法院也不知道事故调查报告究竟属于何种证据，将无法在审理过程中把握证据审查重点，随意适用法庭调查程序，给证据的审查带来严重混乱和不确定性。

（二）事故调查报告证据能力审查的实践问题分析

导致上述问题的直接原因是法律法规供给不足，即仅仅肯定其证据资格，而并未明确其证据种类、哪部分可以作为刑事证据及相对应的审查规则。值得关注的是，2021年《刑诉法解释》第101条的规定有突破《刑事诉讼法》关于刑事证据种类规定之嫌，此种规定方式是否适当也值得进一步探讨。[11]法律法规的缺位仅仅是表象，其背后反映出的是立法、司法机关对于在现行法律体系下事故调查报告应当如何安置骑虎难下。

一方面，事故调查报告难以被归入任何一种法定证据种类。根据证据法的基本原理，物证、书证应当形成在案发过程中、刑事诉讼开始之前，而事故调查组介入调查并制作事故调查报告必须是在事故已经发生后，其不满足物证、书证的形成条件。调查报告中虽然有关于事故原因的专业性技术分析以及事故现场的勘查情况，但其在主体、程序方面均不能满足刑事诉讼中鉴定意见、现场勘验笔录的程序要求，二者存在显著差异，不能归类为此两种证据种类。而事故调查报告显然也不属于证人证言、被害人陈述、被告人供述与辩解、视听资料电子数据之列。

归类难题的核心原因是，事故调查报告是事后形成的且内容丰富。依据《调查处理条例》第30条之规定，事故调查报告应当包含事故发生单位概况、事故经过和救援情况、人员伤亡和直接经济损失、事故发生原因和性质、责任认定和处理建议、事故防范和整改措施六个部分。简单来说，事故调查报告的内容可以分成三个大部分：事故情况、事故原因分析、事故调查处理结论。结合刑事证据的要求，事故情况部分主要是通过现场勘查、询问有关人员的方式确定事故发生的具体经过；事故原因分析部分主要是通过专业技术报告得出事故发生直接原因、间接原因的技术分析结论；事故调查处理结论主要是追究有关个人、单位的党内责任、行政、刑事责任建议以及之后的预防工作。可以发现，上述三部分不同内容在分别对应了不同的证据种类要求，第三部分调查处理结论依据目前刑事诉讼法根本不能作为证据使用，此种内容上的丰富性必然导致归类上的两难。

另一方面，事故调查报告的核心内容——事故原因分析，无法嵌入现行鉴定意见审查规则，难以对该部分内容进行实质审查。事故原因分析与鉴定意见具有一定的相似性，二者都是专业人员借助一定的科学知识，对专业问题作出判断，最终形成的专业性证据。目前，我国对于鉴定意见形成了“行政—司法”二元控制的规制模式。[12]在行政控制领域，1991年，由公安部牵头，联合最高法、最高检等部分成立全国刑事技术标准化技术委员会，对于司法鉴定具体行业标准予以明确。2005年，全国人大常委会颁布《关于司法鉴定管理问题的决定》，对于司法鉴定机构、人员的资格、资质问题进行规定，通过“登记制”对物证类、法医类、声像资料类、环境损害鉴定四个专业领域进行管控。在司法控制领域，刑事诉讼法及相关司法解释确立了鉴定人出庭制度，并明确了鉴定意见的审查认定规则。由此可以发现，我国对于鉴定意见类证据的审查主要是一种“外围性”的审查，即主要是对鉴定人和机构的资质是否合法、鉴定程序是否符合行业标准、检材的来源、提取、保管、送检全过程是否合法、能否证明检材同一性以及鉴定意见的形式要件是否具备等角度进行审查，而不是对于鉴定的方法是否科学、合理，其依据行业标准程序作出的鉴定结果是否具有可靠性角度进行审查。这主要是因为通过多年来传统司法鉴定领域的发展，对于其所运用的技术与方法的科学性、可靠性已经得到了较为充分的检验，普遍认为这是一项相对成熟的科学技术，不再需要在每个个案中再重复说明鉴定方法的可靠性。

但与鉴定意见的审查框架不同，事故调查报告的形式审查和实质审查在刑事诉讼中均存在难以落实的嫌疑。在形式审查方面，事故调查组均是在事故发生后设立的临时性机构，事故调查工作结束就解散，无法按照司法鉴定办法执照并登记的模式进行管控。调查组工作人员来自各个行政机关，若需要对专业问题进行分析时，往往委托外部专家学者进行，但这些专家对于事故原因的鉴定并没有统一的技术标准，作出的技术报告也不具有法定的形式要求，对于鉴定意见的形式审查在事故调查报告中已然失灵。在形式审查失灵的基础上，往往就在需要通过实质审查实现对此类证据的把控。实质审查方面，能够作为刑事诉讼证据使用的事故调查报告均经过上级政府依法批复，此种批复本身包含了对其调查结论的认可，若在司法程序中不予采信甚至推翻该事故原因认定，客观上存在一定的压力。从时间精力和专业能力角度考量，法官对于技术报告所运用的具体科学知识、分析方法和结论是否具有可靠性方面，受制于知识的局限性和时间的有限性，也往往是有心无力。上述情况导致鉴定意见和事故调查报告虽然具有形式上的相似性，但是事故调查报告无法嵌入鉴定意见的审查框架之中，法官不得不信赖专家得出的分析结论，导致其审查被虚置，也暴露了附随于专业知识的权力结构对司法权的侵蚀。

三、事故调查报告证据能力审查路径优化

（一）事故调查报告的性质

第一，事故调查报告具有强行政色彩。[13]《调查处理条例》第22条规定，“事故调查组由有关人民政府、生产安全监督管理部门、负有生产安全监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。”一方面，其本身就是行政机关依据行政程序作出的调查结论，与司法程序的要求存在天然差异。目前《调查处理条例》中缺少表明身份、说明理由、告知程序、听证程序、公开程序等具体规定，操作性不强，具有明显的行政管理色彩。另一方面，我国目前的事故调查体制行政性也存在结构性问题。政府及其有关部门的领导和监管失职本身就可能成为事故发生的原因，同体监督甚至追责的制度安排将会导致自身监管职责被隐瞒，此种制度安排也违背了也违背了“任何人不得做自己案件的法官”的基本原则。[14]此外，地方政府可能出于地方保护等各种法外因素的考量对事故调查结论进行修改，无法实现真正有效的调查整改。

第二，事故调查报告的本质是一种意见。事故调查报告是事故调查组通过收集证据、专业分析、集体研判作出的最终对于事故处理的“意见”，其本质是行政机关依托行政程序得出的一种行政意见。从《刑事诉讼法》第50条以及相关法律法规中对于证据审查判断的规则都可以发现，刑事诉讼中的证据注重其亲历性、原始性、客观性。《刑诉法解释》第88条第2款确立了我国的意见证据规则，对于证人作出猜测性、评论性、推断性证言的使用作出严格的限制。因此，事故调查报告的意见属性，与刑事诉讼对于证据的要求存在天然的张力。此种意见是在证据基础上综合分析得出的意见，将此种行政结论直接作为刑事证据使用，再加之以国家公权力产生的背书效力，可能存在行政僭越司法的嫌疑。

（二）事故调查报告的证据种类及审查规则

我国刑事诉讼法以封闭性规定确定了8种法定证据种类，主要功能有二：第一，贯彻严格证明的要求，限制证据准入门槛，防止国家刑罚权的滥用。[15]严格证明是大陆法系国家证据法的基本概念，主要要求是需要运用法定证据形式，通过法定的证据调查程序使用，适用于定罪量刑的事实。与之相对的，对证据种类和调查程序没有严格限制的证明方式被称之为“自由证明”，主要用于量刑事实和程序性事实。有学者指出，严格证明主要“严格”在：证据种类的决定、调查程序的严格性、有罪判决中心证程度的严格性。[16]例如，1999年最高人民检察院《关于CPS多道心理测试（测谎）鉴定结论能否作为诉讼证据使用问题的批复》中明确，测谎鉴定结论不属于刑事诉讼的法定证据种类，不能作为证据使用。最高人民法院第1166号指导案例“王平受贿案”的裁判理由指出，侦查机关在立案前对上诉人王平制作的调查笔录不符合法律规定的证据种类，不能作为诉讼证据使用。同时，对于证据种类的严格要求必然催生证据转化的有关规定。例如，最高人民检察院《检察机关办理电信网络诈骗案件指引》规定，对于不符合我国证据种类和证据收集程序的境外证据，侦查机关要重新进行转换和固定才能作为证据使用。第二，通过证据种类对应的审查规则落实有效审查的要求。正如有学者所指出的，“一方面是为了便利公安司法人员从纷繁复杂的各种与案件有关联的材料中抽离出最有价值的，对案件证明效果最强的‘关键材料’，分门别类，列明标签，取舍方便，避免陷入‘材料信息’庞杂繁乱下的手足无措，降低办案效率；另一方面，也是为了在以法定明确的证据种类下，规范取得各种证据的手段、程序，以及后续的举证、质证和认证的庭审规范。”[17]“（对证据的）细致化分类有利于把握不同证据形式的特点，从而更妥当地使用与判断证据”[18]

从历史发展上来说，法定证据种类是法定证据制度的逻辑起点，与法定证据制度相伴相生。18世纪，随着法国大革命带来的制度骤变，法定证据制度被摒弃，而完全封闭的法定证据种类作为其“遗产”也在世界范围内逐渐消失，转向对取证合法性的限制[19]。尽管学界对于封闭性的证据种类规定是否应当保留有相当的争议，[20]但其本身确实具有上述的优势，且目前几次刑诉法修改都并未对封闭性规定本身进行调整，仅仅是增加部分证据种类，因此可能在未来一段时间内，目前的刑事证据框架并不会得到根本性调整，事故调查报告的安置仍然是亟待解决的问题。

《刑诉法解释》起草小组在条文解释中明确，事故调查报告中与事实认定无关或者不属于专门性问题的事项，不具有证据性质，不能作为定案的根据。[21]可以认为，该说明构建了事故调查报告“部分可采”的认证模式。基于该认证模式，本文认为应当将事故调查报告按照内容进行拆分，分为三个部分：事故情况、事故原因分析、事故调查处理结论，并分别适用不同的准入和审查规则。

1、事故情况部分

事故情况部分既包含事故发生全过程的情况，也包含涉事单位、自然人的有关主体情况。一方面，前述内容的确认一定是依据有关证据作出的，例如询问现场人员、收集事故现场监控视频等。此种对于事实经过的还原和主体信息的查明不需要任何专业知识的介入，与公安、司法机关查明其他刑事案件的事实经过没有区别。另一方面，《技术规范》中也明确规定了对于现场勘查、物证书证收集提取、电子数据收集、询问谈话的程序。《衔接办法》第20条规定，事故调查中发现涉嫌安全生产犯罪的，事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交有管辖权的公安机关依法处理。由此，刑事诉讼中不必采信行政机关作出的认定结论，只需要将其收集的证据交由公安、司法机关依据刑事诉讼法的有关规定独立审查判断即可。

值得注意的是，《衔接办法》第25条第1款规定，在事故调查的过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料以及经依法批复的事故调查报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用。该规定与《刑诉法解释》第75条第1款规定的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料经审查可以作为定案依据存在直接冲突。从效力位阶上来说，《刑诉法解释》是经最高人民法院审委会审议通过、具有正式效力的司法解释，是全国各级法院裁判的直接依据；《衔接办法》仅属于多部门联合印发的规范性文件，其效力明显不足，二者发生冲突时应当以《刑诉法解释》的规定为准，事故调查组收集的证据中只有物证、书证、视听资料、电子数据等客观证据经审查可作为定案依据，言词证据只有在被害人死亡、不能再收集等情况下才可例外作为定案依据。

2、事故原因分析部分

事故原因分析内部又包含两个层面：其一是对于事故发生原因的专业性技术分析，如建筑物坍塌是因为施工方施工的规范性问题还是涉及单位存在图纸计算错误；再如矿井作业发生事故的，往往需要对瓦斯通风、探水设计、顶板岩层力学分析、煤层防突参数、通风系统校核等等数据进行计算分析，以查明事故发生的真正原因。其二是结合有关法律法规、行业规范、国家标准对事故原因进行的法律层面的分析。如矿井作业事故对照矿山作业有关规定，分析各个涉事主体的违规程度、具体违规情况；如结合分包、施工规范对是否存在违法分包、违规施工等情况进行确认等等。上述两部分内容往往会以调查组委托专家出具“技术原因分析报告”的形式共同呈现。

对于事故原因分析中的专业性技术分析，应当构建以科学性、可靠性为核心的审查体系。第一，就调查组聘请的专家资质而言，我国传统鉴定意见审查框架存在“过分形式主义，基本依赖于官方预先编制的鉴定机构和鉴定名录进行判断，而忽略了鉴定者的实际专业素质和案件的具体情况”的弊端，[22]也导致事故调查报告的审查无法兼容其中。对此，应当构建以专业资格、相关职称、从业经历、研究方向、相关研究成果等角度综合判断专家是否有对事故技术原因进行分析判段的能力和资格。第二，就具体的专业性技术分析所适用的科学原理而言，其不存在相对普适且稳定更新的行业规范，因此需要对于技术分析所适用的分析方法、分析过程进行更实质性的审查。1923年弗莱耶诉美国案（Frye v. United States）确立了对于专门性知识的“普遍接受”标准。1993年多伯特案进一步发展了该标准，法院指出对于专门性证据的审查需要注重对其所应用的科学原理的有效性审查，并提出了4个审查的角度：（1）是否能被检验；（2）是否受到同行评议并发表；（3）潜在的误差率；（4）在科学界内的接受程度。[23]该规定在我国刑事诉讼内同样存在参考价值。事实上，最高人民检察院认为测谎结果不能作为刑事诉讼证据使用，也必然考虑到当时测谎技术的科学性、可靠性存在重大疑问，潜在的误差率过大，整体接受程度较低，综合而言该方法的可靠性不足。第三，对于事故调查报告的论证过程应当予以重视。前述专家资质、所用方法科学性的审查仍然属于前端的审查，通过前端审查后，才进入到对事故情况进行具体分析的领域。在该部分，专家应当在技术调查报告中尽可能详细的说明其论证过程，是通过何种方法、进行何种分析计算、得出什么样的计算结果，从而得出了何种分析结论。应当杜绝不说明或不详细说明分析过程，对核心分析论证过程避重就轻，仅写明分析结论的编写方法。

对于原因分析中结合有关法律法规、行业规范、国家标准等进行的法律分析，因为其和前述专业技术分析虽然事实上可以剥离，但实际上是二者相综合才能最终得出原因分析的结论，因此单纯对该部分的审查无法得出事故原因分析是否合理的结论。但对于相关法律法规的违反程度，因为存在明确的规范依据，是完全可以后验的，对此，应当审查技术分析报告中所列明的所有违法违规情况，并进行核查。

此外，对于事故原因分析部分，目前刑事诉讼法没有规定任何程序上的审查路径，虽然在《刑诉法解释》中规定在鉴定意见的审查与认定一节，但并未像第100条对专门性问题报告一样明确适用鉴定意见的有关规定。本文认为，在程序控制方面可以参考鉴定意见的有关规定。其一，在刑事立案后，应当要求事故调查组专家签署保证书，保证其出具技术报告的真实性，明确告知其故意出具虚假分析结论的法律责任，并要求其保证在法院通知其出庭就分析经过、所用科学方法等情况予以解释说明时出庭。其二，颁布技术调查报告的编制规范。目前仅存在事故调查报告的编制规范，对技术调查报告不存在明确的编制规范，给技术报告的实质审查造成困难。部分技术分析报告无专家姓名、资质情况介绍，仅在最后有难以辨认的专家签名，根本无法对其资质进行审查；部分技术分析报告仅罗列现场情况和各相关主体违法违规情况，对于如何得出直接原因、间接原因的分析结论避而不谈，或者一笔带过避重就轻。对此，应当明确需要对专家基本信息、资质证明予以列明，对于所使用的科学方法及其科学性予以说明，对于整个的分析论证过程详细说明，对于各方主体存在的违法违规情况也应当全部列明。其三，就专家出庭的条件而言，不应当对专家出庭要求作出过高要求，也不宜赋予法院过大的自由裁量权。对于专业问题的判断并非法官的专长，其事实真相的查明依赖于专家出庭作证，因此只要被告人、辩护人或其他诉讼参与人对于所适用方法的科学性、论证过程的严谨性等提出实质性异议，就应当要求专家组成员出庭予以说明。

3、事故调查处理结论部分

刑事的追究具有独立性，其他法律责任的追究情况与刑事追责无关，事故调查组作出的刑事追责建议本身对于刑事诉讼也不具有约束力。因此，该部分内容与案件事实不具有关联性，不能作为证据使用。

需要说明的是，上述所有的证据要求主要是针对追诉机关，事故调查报告的全部内容仍然可以作为辩护人的弹劾证据在刑事诉讼中反驳追诉机关的指控，弹劾证据的目的本身只是为了挑战刑事指控，在证明上并不需要遵循严格证明的标准。与之类似，美国《联邦证据规则》第803（8）条规定的“公共记录（public records）”具有相似性，公共记录是指公共机构就观察到的并依法负有报告职责的事项（但不包括刑事案件中执法人员观察到的事项）所作记录或陈述，其属于传闻证据的23种例外之一。[24]但是，该规定在美国仅适用于民事案件或刑事案件中用于反对控方，而不能用于刑事指控。