一、核心结论

    《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》（环发〔2014〕197号）原文未对“总量指标”作出明确定义。结合该文件审核逻辑、管控导向及生态环境部部长信箱可明确，建设项目主要污染物排放总量指标，特指项目最终排入外环境的污染物量，仅排入市政污水管网、未进入自然环境的污染物，不计入总量管控范围。间接排放企业废水排入市政污水管网，进入集中污水处理设施进行二次处理，污染物尚未排入自然水体。企业厂界纳管排放量仅用于排污许可监管，不作为区域总量控制、总量审核及排污权核定的核算依据。

      两项指标口径区分如下：（一）总量指标（环评总量、排污权指标）核算污染物最终排入外环境水体的量。间接排放项目核算节点为城镇污水处理厂尾水外排口。依据：环发〔2014〕197号、生态环境部部长信箱回复。（二）排污许可厂界许可排放量核算企业排入市政管网的纳管量，核算节点为企业厂界排放口，仅用于排污许可日常监管、监测、执法管理。依据：HJ942－2018。

      二、总量控制概念历史沿革

    （一）制度起步阶段（1996—2006年）1996年修订的《中华人民共和国水污染防治法》确立污染物排污总量控制制度。该阶段城镇污水管网覆盖率低，工业废水基本采取企业自行处理、直接外排的模式，企业排放口即为入环境排放口。企业厂界排放量与入环境总量完全对应，环评审批、总量审核、排污权初始确权均采用同一套数值，工业纳管排放场景极少。现阶段存量老企业的原有环评总量，均为当时直排工况下核定的外环境总量。

    （二）管网建设快速推进阶段（2007—2014年）全国大规模建设城镇污水处理设施，大量工业企业由直排改为间接纳管排放。企业废水排入市政管网后，经污水处理厂进一步削减处理，管网接纳量与最终外环境排放量存在明显差值。该阶段国家未出台间接排放项目总量核算统一细则，各地执行口径不统一，部分地区沿用厂界纳管量核算总量，部分地区按污水处理厂尾水外排量核算总量，审批标准不一致。

     （三）国家政策定型阶段（2014年，环发〔2014〕197号）2014年实施的《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》（环发〔2014〕197号），统一了全国建设项目总量审核核心规则。虽然该文件原文无总量指标的文字定义，但文件整体审核、管控逻辑均围绕污染物外环境排放负荷制定。结合生态环境部部长信箱回复解释“建设项目废水排入工业园区或其他集中式污水处理厂的，如污水处理厂项目环境影响评价阶段已核定总量指标，在污水处理厂运行中未超过总量指标的情况下，项目废水无需单独申请总量指标；若污水处理厂总量指标不足，项目废水需核定总量指标并落实可替代总量指标来源”的逻辑，总量指标应按污水处理厂尾水最终排入环境的量核算，不采用企业厂界纳管排放量核算。该文件仅规范环评总量、新增总量来源审核工作，不调整排污许可核算体系。排污许可严格按照 HJ942－2018 技术规范，以企业厂界纳管排口为核算节点，由此形成“排污许可管厂界纳管、总量排污权管外环境”的双轨管理体系。       （四）排污许可全覆盖阶段（2017年至今）全国排污许可全覆盖实施后，HJ942总则及各行业核发规范全面落地。排污许可制度聚焦企业排污行为监管，核定企业厂界允许纳管排放量，用于日常监测、台账管理、执行报告及现场执法。总量控制与排污权制度聚焦区域环境质量管控，仅核算最终进入自然水体的污染物量。两套体系核算点位、管控目标、适用场景完全独立。  

     （五）国内地方现行实践情况

       1.部分地方在环评批复中只批复一套总量指标数据，即外排环境量，在排污许可核发过程中取严核发许可量，存在年报超标风险。

        2.经调研江苏、浙江、河北、宁夏等多地环评公开资料，这些地区针对间接排放项目，同步核算厂界纳管排放量、污水处理厂尾水外环境排放量两组数据，但未明确指出两项指标的管理用途，但通过查询相关案例，如淮安地区的相关项目，其排污许可量与环评批复的纳管量一致，而不是机械取严按照外排量核发许可量。（附件）

      三、两套指标建议适用范围

     （一）总量指标（外环境排放量）适用场景：建设项目环评总量审核、新增总量来源替代、排污权核定、排污权交易、区域减排核算。依据环发〔2014〕197号管控逻辑及部官方释义，间接排放项目总量指标应以污水厂尾水外排环境量为准。

     （二）市政管网纳管排放量适用场景：排污许可证核发、许可限值核定、企业自行监测、年度执行报告、日常环境监管、超标执法处罚。该指标仅管控企业预处理出水水质，防范冲击污水处理设施，不纳入区域总量核算，不作为排污权交易基数。

      四、当前审批争议问题合规辨析

     （一）纳管浓度标准是否可作为总量核算依据不可。纳管浓度为污水处理厂接纳企业废水的准入管控条件，仅约束企业厂界排放行为。根据环发〔2014〕197号审核逻辑，总量指标核算的是最终环境负荷，不适用厂界纳管工况数据。

     （二）排污许可许可量是否必须与总量指标一致不需要。两者分属两套制度、两个排放节点。HJ942“三者取严”规则适用前提为同一排放口。厂界纳管排口、污水处理厂尾水排口为两个独立排放节点，不适用取严比对规则，许可量大于外环境总量属于制度正常差异，不违规、不矛盾。

     （三）老企业直排改纳管后，是否必须沿用多年前直排总量指标不需要。原有环评直排总量为历史直排工况下的核定结果。企业排放去向发生实质性变更，由直排改为纳管，原有直排工况已彻底消失，可依据现行有效政策重新核定外环境总量及排污权指标。但考虑到原有核算量较现有偏大，企业依据之前总量数据购买的排污权指标可在足额缴费情况下予以保留，如需要减少缴纳使用费，企业可开展重新核定后，综合未来发展趋势保留合理的排污权量。

      五、规范管理建议