国家层面人工智能政策

深度分析报告

——国家人工智能政策体系深度研究

政策体系总览 · 顶层战略解读 · 行业行动分析 · 治理安全标准

科技创新场景 · 四元资金匹配 · 项目谋划与申报建议

编制单位：北京领航志远科技有限公司

编制日期：2026年9月20日

第一章编制说明与政策体系总览

为系统掌握国家层面人工智能政策全貌、研判产业发展走向、谋划资金可落地项目，北京领航志远科技有限公司组织搜集了国务院及国家部委层面与人工智能相关的规划、指导意见、行动方案、行动计划、管理办法等正式政策文件，系统梳理后编制本深度研究报告。

本报告以政策文本为依据，结合当前国家财政资金渠道（超长期特别国债、中央预算内投资、专项债券、政策性金融工具四元资金），对人工智能政策体系进行系统解构，重点回答三个问题：一是国家人工智能政策体系如何架构、覆盖哪些领域；二是各领域政策要点与量化目标是什么、释放哪些项目机会；三是这些政策机会如何映射到四元资金渠道、哪些项目可申报、由谁申报、支持标准与申报要点何在。

一、研究对象与范围结构

本研究以国务院政策文件库“人工智能”标题命中为主线，剔除会议通稿、答记者问、支持试验区函件、名单通知等非正式政策文件，梳理国家级正式政策文件32份，按主题归为五大类：

说明：第二类以“人工智能+”命名的行业行动为主，覆盖制造、软件、人社、消费、信息通信、能源、药品监管、教育、工业互联网、民航、医疗卫生、招标投标、林业草原等14个行业领域，为当前“人工智能+”行动实施的主战场。

二、政策体系架构（四梁八柱）

从政策体系演进看，国家人工智能政策呈“一个总纲、两大驱动、多点开花”格局：

核心判断：2025年国发11号文标志着我国人工智能政策由“技术攻关期”（2017规划）转入“全面赋能实施期”，“人工智能+”成为产业升级、项目谋划和资金投放的第一主线。

第二章顶层战略与总体规划深度解读

一、国发〔2017〕35号《新一代人工智能发展规划》：三步走战略奠基

2017年规划是我国首个面向2030年的人工智能国家战略，确立“三步走”战略目标：

规划确立“构建开放协同科技创新体系、把握双重属性、三位一体推进、四大支撑”总体布局，部署基础理论、关键共性技术、基础平台、人才队伍四大重点任务，提出加强人工智能立法、完善伦理规范、制定标准体系等治理安排。该规划为后续全部AI政策提供了顶层依据。

二、国发〔2025〕11号《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》：全面赋能总纲

2025年意见是国家人工智能政策由“重研发”转向“重赋能”的里程碑文件，提出到2027年率先实现人工智能与6大重点领域广泛深度融合、新一代智能终端和智能体应用普及率超70%，到2030年普及率超90%、智能经济成为重要增长极，到2035年全面步入智能经济和智能社会发展新阶段。

（一）六大重点行动领域

（二）十四项基础支撑能力

意见提出强化模型能力、数据供给、智能算力、应用环境、开源生态、人才队伍、政策法规、安全能力等十四项基础支撑，其中与资金项目高度相关的是：强化智能算力统筹（智算集群、全国一体化算力网、东数西算）、布局建设国家人工智能应用中试基地、培育“模型即服务/智能体即服务”应用服务链。意见明确“加大人工智能领域金融和财政支持力度，发展壮大长期资本、耐心资本、战略资本”，为四元资金投向人工智能提供了顶层授权。

三、两层战略衔接判断

2017规划解决“人工智能从哪里来”（研发布局），2025意见解决“人工智能到哪里去”（全面赋能）。对项目谋划的核心启示是：国家已把人工智能作为培育新质生产力、引领现代化产业体系建设的核心引擎，叠加“十五五”规划纲要109项重大工程中对人工智能和智能算力基础设施的战略部署，AI领域已成为超长期国债、中央预算内投资、专项债和政策性金融工具竞相投放的确定性赛道。

第三章“人工智能+”行业行动深度分析（第二类，14份）

第二类收录14份以“人工智能+”命名的行业行动文件，是当前项目谋划的第一抓手。按行业属性可分三类：实体经济制造类（制造/软件/工业互联网）、民生服务类（教育/医疗/人社/养老/消费）、基础设施与要素类（能源/信息通信/民航/招标投标/林草/药品监管）。

一、制造业与软件业：智能制造核心主战场

（一）“人工智能+制造”专项行动

“人工智能+制造”专项行动（工信部）是资金属性最强、项目谋划价值最高的行业行动。核心量化目标：到2027年关键核心技术实现安全可靠供给，推动3-5个通用大模型在制造业深度应用，形成特色化全覆盖的行业大模型，推出1000个制造业重点场景，培育一批智能工厂、智慧供应链。该行动与中央预算内“两业专项·智能制造”“产业基础再造”、超长期国债“设备更新·工业智能化”高度耦合。

（二）“人工智能+软件”专项行动

“人工智能+软件”行动（工信部，2028年目标）提出培育高水平智能编程工具和智能开发平台，推广应用覆盖2万家规模以上软件企业，发展智能体软件、重构软件产品形态。该行动与中央预算内“数字经济·软件和信息服务业”专项直接对应。

（三）工业互联网与人工智能融合赋能行动

行动方案提出深化AI与工业互联网双向融合，构建新型工业网络、工业数据要素体系，与超长期国债“设备更新·工业互联网”和中央预算内“产业基础再造”衔接。

二、民生服务领域：教育、医疗、人社、消费

三、基础设施与要素领域：能源、信息通信、民航、招标投标

四、行业行动总体研判

一是覆盖面广：14份文件覆盖制造、软件、教育、医疗、能源、信息通信、民航、消费等关键行业，“人工智能+”已由试点示范转为全面铺开。二是量化目标明确：多数文件设定了2027-2028年具体目标，为项目谋划提供了测算依据。三是资金指向清晰：制造/软件/信息通信/能源行业与四元资金渠道高度耦合，是项目谋划和资金申报的优先方向。

第四章治理、安全与标准体系分析（第三类，7份）

第三类收录7份治理、安全与标准文件，构成人工智能发展的制度“安全带”。这些文件虽非工程资金类政策，但其合规要求是AI项目申报和落地的前置约束，咨询时应作为“一票否决”红线把关。

研判：国家人工智能治理正从“单一管理”走向“多元共治、分级分类、包容审慎”格局。对项目谋划咨询，治理合规（算法备案、数据合规、内容标识、伦理审查）是AI项目的隐性“红线”，应在申报方案中前置安排，避免因合规缺陷被一票否决。

第五章科技创新、场景与平台建设分析（第四类，8份）

第四类收录8份科技、场景与平台文件，是人工智能创新体系建设的制度载体，对应中央财政科技计划、场景创新示范、创新平台等资金与政策支持渠道。

一、场景创新与平台建设

二、人才与高校培养体系

研判：第四类文件是AI创新体系建设的“软件”支撑，与中央财政科技计划（国家科技重大专项、重点研发计划）及地方人工智能专项政策衔接。科技型AI企业、高校科研机构是此类政策的主要受益主体。

第六章全球治理与国际合作（第五类）

第五类收录2026年7月17日习近平主席在2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议开幕式上的主旨讲话。讲话回顾AI发展70年历程，提出各国应秉持以人为本、向上向善理念，携手构建公正合理的全球人工智能治理体系，并提四点意见：坚持开放共赢驱动创新发展、坚持弥合鸿沟促进普惠共享、坚持多边参与完善全球治理、坚持安全优先强化风险治理。

对项目谋划的启示：一是国家把人工智能作为“造福人类的国际公共产品”，强调开源开放、普惠共享，支持算力、数据、人才国际合作，为AI出海和全球南方能力建设项目提供政策空间；二是“安全优先、风险治理”要求AI项目在安全可控前提下推进，强化了安全合规与自主可控的评审权重。

第七章人工智能四元资金匹配谋划分析

本章基于政策文本要点，将人工智能各领域机会映射到四元资金渠道（超长期特别国债、中央预算内投资、专项债券、政策性金融工具），给出匹配逻辑、支持标准、申报要点与目标客户，供项目谋划和资金申报直接调用。

一、四元资金渠道与人工智能投向总览

二、分领域四元资金匹配谋划

（一）智能算力基础设施（第一优先）

政策依据：国发11号文“强化智能算力统筹”，《全国一体化算力网》《全国一体化智算集群建设实施方案》。四元匹配：两重智算中心（40%-60%、单项目最高超10亿）+中央预算内算力专项（40%）+专项债新基建（资本金）+政策性金融工具“算力+AI”赛道。申报要点：国产化算力、绿电供给、PUE能效、东数西算布局、算力互联互通。目标客户：数据中心运营商、算力园区平台、电信运营商、地方国资。

（二）制造业智能化（智能制造）

政策依据：“人工智能+制造”行动。四元匹配：两新设备更新·工业智能化+中央预算内两业专项·智能制造（20%）、产业基础再造+专项债产业园区智能化。申报要点：智能工厂、工业大模型、智能制造装备更新。目标客户：制造企业、智能装备企业、工业互联网平台。

（三）AI软件与数字经济

政策依据：“人工智能+软件”行动、信息通信行动。四元匹配：中央预算内数字经济·软件信息服务（数字化转型25%最高5000万）+两重数据基础设施（40%、总投资≥1亿）。申报要点：数字化转型项目、工业软件、智能体软件、数据基础设施。目标客户：软件企业、数字化转型服务商、数据产业园区。

（四）智慧医疗、智慧教育与民生AI

政策依据：AI+医疗卫生/教育/养老文件。四元匹配：两新设备更新·医疗（50%-80%）+中央预算内社会事业+专项债社会事业。申报要点：智慧医院、医疗AI、智慧教育平台、养老机器人场景。目标客户：医疗机构、学校、养老机构、民生类城投。

（五）能源AI与算电协同

政策依据：AI+能源双向赋能方案。四元匹配：两重能源安全+两新能源设备更新（15%）+能源专项债+政策性金融工具电力网。申报要点：智能电网、源网荷储、算力绿电协同。目标客户：能源央企、电网公司。

三、AI项目四元资金申报优先级建议

第八章目标客户与项目申报建议

一、目标客户机会清单

二、申报共性要点与红线提醒

（一）共性申报要点

一是前期手续完备（立项备案、用地、环评、能评、资金拼盘承诺）；二是投向合规，AI项目须紧扣“人工智能+”行动明确的重点领域；三是效益量化（投资强度、算力规模、能耗指标、产业带动）；四是国产化与绿色化硬约束（智算国产算力、绿电、PUE）；五是资金拼盘（财政+专项债+自有资金匹配）。

（二）一票否决红线

AI项目须重点防范：不符合国家产业政策/负面清单、未完成核准备案和必要前期手续、收益无法自平衡（专项债）、智算中心能效不达标或未落绿电、数据合规与算法备案缺失、重复申报或套取资金。治理合规类红线（算法备案、内容标识、伦理审查）为AI领域新增约束，须前置落实。

三、项目谋划优先级与行动建议

结合政策导向与资金可获得性，建议按“算力优先、制造为主、民生为基、能源协同”顺序推进：第一梯队为智算中心和智能制造装备更新（两重/两新补助强度高、申报确定性大）；第二梯队为AI软件数字化转型和智慧医疗教育（中央预算内社会事业与数字经济）；第三梯队为智慧城市、能源AI等（专项债与政策工具组合，强调收益自平衡）。建议目标客户尽早进入重大项目库储备，把握“十五五”开局和2027年提前批申报窗口，组建“AI项目+资金申报”联合专班，逐项目编制四元资金匹配方案。

结语

国家人工智能政策已形成“顶层战略引领、行业行动落地、治理标准保障、创新平台支撑、国际合作拓展”的完整体系。人工智能作为培育新质生产力的核心引擎，已深度嵌入国家资金投放版图，成为超长期国债、中央预算内投资、专项债和政策性金融工具竞相支持的第一主线。对地方政府和企业而言，把握“人工智能+”行动释放的项目机会，做好四元资金匹配谋划，是“十五五”时期向上争资、驱动高质量发展的关键抓手。

（本报告依据公开政策文件编制，如有出入请以主管部门当年最新通知为准。）