市县级林业科学研究机构改革情况与政策方向研究报告

基于政府正式文件与官方公开信息的政策分析

信息来源：国家林草局、国务院、各省市县政府官网

核心发现

近些年，全国市县级林业科学研究机构的改革呈现"整合重组、分类定位、强化公益、聚焦创新"的总体趋势。在国家深化事业单位改革和全面推进林长制的大背景下，各地市县级林科所主要通过五种模式推进改革：整合重组型、更名转型型、撤销合并型、省院分院型和优化提升型。改革的核心政策方向包括：明确公益一类定位、职能整合与精简、构建省市联动的科技创新体系、推进科技成果赋权转化、服务林长制与生态建设战略。

政策依据层级从国务院顶层文件（国发〔2006〕30号）、中央改革方案（2015年国有林场改革方案），到"十四五""十五五"林草发展规划，再到省、市、县三级机构编制委员会的"三定"方案和重塑性改革批复文件，形成了完整的政策传导链条。

一、政策背景与顶层设计

市县级林业科研机构的改革并非孤立事件，而是嵌入在我国事业单位分类改革和林草科技体制改革的大框架之中。从政策文件的时间线和层级来看，改革经历了从基层农技推广体系改革到国有林场改革、再到林草科技创新体系建设的演进过程。

（一）国家级政策文件梳理

1.《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）

• • 发布机关：国务院　|　发布时间：2006年8月28日

该文件是基层农林技术推广体系改革的奠基性文件，明确要求"强化公益性职能、放活经营性服务"，对县级农业技术推广机构实行综合设置。文件明确将林业纳入基层农业技术推广体系范畴，要求"整合县、乡两级农业技术推广机构和人力资源"，明确基层机构承担"关键技术的引进、试验、示范""农作物和林木病虫害的监测、预报、防治""农业资源、森林资源、农业生态环境监测"等公益性职能。

2.《国有林场改革方案》（中共中央、国务院印发）

• • 发布机关：中共中央、国务院　|　发布时间：2015年3月

方案明确界定国有林场的生态责任和保护方式，推进"政事分开、事企分开"。明确"原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按从事公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制"。这为市县级林业系统事业单位的分类改革提供了直接依据。

3.《天然林保护修复制度方案》（中办、国办印发）

• • 发布机关：中共中央办公厅、国务院办公厅　|　发布时间：2019年7月

方案强调"加强森林管护、森林防火、有害生物防治等方面现代化基础设施和装备建设"，"完善天然林保护修复财政支持等政策"，进一步明确了林业公益类机构的财政保障方向。

4. 关于全面推行林长制的意见（中办、国办印发）

• • 发布机关：中共中央办公厅、国务院办公厅　|　发布时间：2021年1月

全面推行林长制后，建立了省市县乡村五级林长体系，130万余名林长划片分区负责。这一制度安排直接推动了各地设立"林长服务中心"等配套事业单位，成为市县级林业机构改革的重要驱动力。

5.《"十四五"林业草原保护发展规划纲要》

• • 发布机关：国家林业和草原局　|　发布时间：2021年12月

明确提出"加快建立高水平的国家林草科技创新体系，形成成果倍出、配置优化、转化顺畅的科学研究和成果转化体系"，要求"深化科技体制机制创新"，为市县级林科所的改革指明了科技创新方向。

6.《林业草原保护利用"十五五"规划》（林草发〔2026〕号）

• • 发布机关：国家林草局、国家发改委、财政部、自然资源部　|　发布时间：2026年7月

最新规划明确提出"增强科技创新能力""加强原始创新和关键核心技术攻关，强化科技成果转化应用""推进重点实验室、生态定位站等科技平台建设""推进林草生态服务价值核算和生态产品认证"，为"十五五"时期市县级林业科研机构的发展方向提供了顶层指导。

（二）事业单位分类改革框架

自1999年以来，国务院部门所属265家社会公益类院所实行了分类改革。中国林科院系统的改革遵循"分类定位"原则：从事应用基础研究或公共服务性研究、无法得到相应经济回报的科研机构，按非营利性机构运行和管理；具有面向市场能力的科研机构，通过转成企业、进入企业或转为中介等方式向企业化转制。这一分类框架向下传导至省、市、县三级林业科研机构，形成了"公益一类/公益二类/转企"的三分路径。

2021年10月，根据中央编委关于深化事业单位改革的批复，中国林科院层面已开展大范围内部整合——依托原林业新技术研究所，整合湿地研究所、荒漠化研究所、盐碱地研究中心、草原研究中心等机构优势力量，新组建成立生态保护与修复研究所，属于国家公益一类事业单位。这一国家级院所的整合重组，对省市级林业科研机构的改革具有示范效应。

二、市县级林业科研机构改革的五种主要模式

通过对各地政府正式文件的梳理，当前市县级林业科研机构的改革可以归纳为以下五种典型模式：

模式一：整合重组型

将原本分散的多个林业事业单位（如林业技术推广站、森林病虫害防治检疫站、林业事务中心等）整合并入林业科学研究所，使林科所成为综合性林业科技服务平台。

典型案例：重庆市万州区林业科学研究所整合

• • 依据文件：万州区林业局2024年单位预算公开　|　时间：2023年实施

原重庆市万州区林业事务中心、天然林保护管理中心、森林病虫防治检疫站于2023年并入万州区林业科学研究所，并在林科所加挂"万州区森林资源保护管理中心""万州区三峡珍稀植物园管理中心"牌子。林科所定位为区林业局管理的全额拨款公益一类事业单位，实现了"一套人马、多块牌子"的综合管理。

典型案例：广东省河源市林业科学研究所整合

• • 依据文件：河源市林业局官方通报　|　时间：2024年1月揭牌

河源市林科所整合了林区公路站、林业技术推广中心和市属国有林场的林业资源和科研力量，设6个国有林场分所。主要负责基础性林业科学技术研究、林业调查与规划、重点林业生态工程关键技术研究等工作。省林业局总工程师出席揭牌仪式，标志着该改革获得省级层面的认可。

模式二：更名转型型

将原有职能弱化或主要职责已发生变化的林业事业单位更名，赋予新的职能定位，使其服务于当前的林长制、碳汇管理等新型需求。

典型案例：福建省龙岩市林业事业单位更名转型

• • 依据文件：国家林草局政府网转载福建省林业局报道　|　时间：2025年6月

龙岩市先后将市林业技术开发办公室更名为市林业项目服务中心、市林业工程质量监督站更名为市林长服务中心、市国有林场咨询服务中心更名为市林业生态建设服务中心。同时设立龙岩市林业生态建设服务中心，成为全省首个统筹林业碳汇全周期管理的市级专业机构。市、县两级设置林长服务中心，累计核定事业编制40余名。近5年来，市、县两级共核增林业领域行政事业编制65名。

模式三：撤销合并型

将林业科学研究所与其他林业事业单位一并撤销，整合组建新的综合性林业服务机构（如"林业发展服务中心""林业发展中心"），实现机构精简和职能集中。

典型案例：河南省获嘉县林业机构整合

• • 依据文件：获嘉县人民政府公告　|　时间：2020年4月

撤销原获嘉县林业项目办公室、竹木检查站、森林病虫害防治检疫站、花卉苗木发展服务中心、林业技术推广站、林业科学研究所6个事业机构，整合成立获嘉县林业发展服务中心，实现"多站合一、一站服务"。

典型案例：河南省扶沟县林业机构注销

• • 依据文件：扶沟县人民政府公告

扶沟县林业技术推广中心、森林病虫防治检疫站、林业科学研究所等机构拟向事业单位管理机关申请注销登记，原职能整合入自然资源局所属的其他机构。

典型案例：江西省信丰县林业发展中心组建

• • 依据文件：信丰县林业局职能配置内设机构文件　|　时间：2024年

整合县林业局利用外资项目办公室、林业工作总站、林业有害生物防治检疫站、林业技术推广站（森林资源监测中心、林业调查规划设计队）、林木良种繁育中心、金盆山林场、油山林场等单位及相关职能，组建县林业发展中心，加挂"县自然保护地管理中心"牌子，为县林业局的全额拨款公益一类事业单位，机构规格副科级。

模式四：省院分院型

将地市级林业科学研究所整合升格为省级林业科学院（研究院）的分院，实现省市两级科研力量的纵向整合和联动发展。

典型案例：黑龙江省林业科学院地市分院整合

• • 依据文件：黑龙江省林业科学院官方资料　|　时间：2019年起

黑龙江省林科院牡丹江分院由原省林副特产研究所、省牡丹江林业科学研究所、省牡丹江林业管理局林木种子站、省牡丹江林业管理局病虫害防治站4家单位合并组建。佳木斯分院同样由4家单位合并组建（合江林业科学研究所、带岭林业科学研究所等），隶属省林业科学院，省财政预算公益一类科研事业单位。

典型案例：陕西省林业科学研究院整合组建

• • 依据文件：陕西省编办发〔2016〕201号　|　时间：2016年11月

将原陕西省治沙研究所、陕西省珍稀野生动物抢救饲养研究中心、陕西省森林保护研究所、陕西省林业教育培训站四个单位整合，组建成陕西省林业科学研究院，加挂陕西省森林生态监测站牌子，实现省级层面的林业科研资源整合。

典型案例：江西省林科院地市创新中心模式

• • 依据文件：抚州市林业局官方通报　|　时间：2025年7月

江西省林科院抚州林业创新中心和江西省林科院博士工作站正式挂牌成立，标志着省院与地市以"创新中心+工作站"模式开展合作。湖南省林科院亦于2014年在怀化市林科所挂牌成立怀化分院。

模式五：优化提升型

保留林业科学研究所建制，但通过"三定"方案明晰职能、优化内设机构、引进高层次人才、创新科研机制等方式，全面提升科研能力。

典型案例：甘肃省庆阳市林科所"小切口"改革

• • 依据文件：庆阳市委编委《庆阳市林业科学研究所职能配置、内设机构和人员编制规定》　|　时间：2024-2025年

庆阳市林科所是市林草局管理的正处级公益一类事业单位。改革措施包括：①机构优化——建所50年来首次通过市委编委批准"三定"方案，将原来的"五室两站"调整为"六室一站"；②平台搭建——挂牌成立北京林业大学黄河流域生态研究院庆阳工作站，与5所高校、4家省级科研院所建立稳定合作关系；③人才引进——引进建所50年来第一位博士，近两年引进干部2名、硕士6名、博士1名；④成果赋权——制定《职务科技成果赋权工作办法》，将科技成果所有权、自主分配权及90%的转化收益赋予课题研究人员（团队）；⑤机制创新——设置竞聘岗位、鼓励科研人员到企业兼职。

典型案例：云南省普洱市林业和草原科学研究所多功能定位

• • 依据文件：普洱市林草科学研究所2023年部门预算编制说明

普洱市林草科学研究所为市林草局下属公益一类事业单位，规格副处级，加挂普洱市林业和草原技术推广站、普洱市林木培育绿化服务中心、云南省林业和草原科学院普洱分院牌子。内设8个副科级机构，实现了"一所多牌、综合服务"的功能定位。

典型案例：河南省光山县林科所保留与重塑性改革

• • 依据文件：光编〔2023〕27号《关于光山县林业和茶产业局所属事业单位重塑性改革有关机构编制事项的批复》　|　时间：2023年6月

光山县在事业单位重塑性改革中，将林政管理站、寨河木材检查站、野生动植物管理站、森林病虫害防治检疫站、林业技术指导站5个单位整合组建为"光山县林业技术工作站"（公益一类，正股级，编制33名）。同时保留光山县林业科学研究所，仍为公益一类事业单位（正股级，编制5名+临时编制14名），主要承担林业科研项目、林业科技创新、科技成果转化、林业生态监测等职责。新成立光山县油茶产业发展中心（编制7名）和光山县森林消防大队（编制11名）。改革后按"一次核定编制、逐步精简到位"原则，临时编制实行"退3收2进1"方式逐年收回。

三、五类改革模式对比

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四、改革的核心政策方向

方向一：明确公益一类定位，强化公共服务职能

绝大多数市县级林科所在改革后均被定位为"公益一类事业单位"，经费形式为"财政全额预算管理"。这与国务院2006年30号文件"强化公益性职能、放活经营性服务"的要求一脉相承，也符合国有林场改革方案中"主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按从事公益服务事业单位管理"的原则。

方向二：职能整合与机构精简，推进"重塑性改革"

各地普遍将林业技术推广站、森林病虫害防治检疫站、林政管理站、野生动植物管理站等分散机构整合为"林业技术工作站"或"林业发展中心"，实现"多站合一"。河南光山县的"重塑性改革"表述最为典型——以"一次核定编制、逐步精简到位"为原则，通过"退3收2进1"方式逐年消化超编人员。

方向三：构建省市联动的林草科技创新体系

省级林科院通过设立地市分院、创新中心、博士工作站等方式，与地市林科所形成纵向联动。国家林草局"十四五"以来推动建立"一个业务司局、一位中国林科院首席专家"对接机制，并在"十五五"规划中提出"增强科技创新能力""推进重点实验室、生态定位站等科技平台建设"，推动形成"国家—省—市—县"四级科技创新网络。

方向四：推进科技成果赋权与成果转化

庆阳市林科所制定的《职务科技成果赋权工作办法》具有标志性意义——明确将科技成果所有权、自主分配权及90%的转化收益赋予课题研究人员（团队）。"十四五"期间，全国林业科技进步贡献率达63%，科技成果转化率达65%。"十五五"规划进一步强调"强化科技成果转化应用"。

方向五：服务林长制与生态建设战略

全面推行林长制后，各地新设"林长服务中心"等配套事业单位（如龙岩市市县两级设置林长服务中心，核定编制40余名），并将碳汇管理、生态修复、森林防火等新职能纳入林业机构职责体系。林科所的科研方向也在向"森林碳汇""生态产品价值实现"等国家战略需求靠拢。

方向六：产学研融合与人才机制创新

各地林科所积极与高校、省级科研院所建立合作平台（如庆阳市林科所与5所高校、4家省级院所建立合作关系），通过"柔性引才"聘请外部专家组建学术委员会，鼓励科研人员到企业兼职。人才引进方面，通过定向委培、竞争上岗、职称晋升等方式激活科研队伍。

五、改革演进时间线

六、改革中面临的问题与挑战

（一）编制与人才瓶颈

市县级林科所普遍面临编制紧缺和高层次人才短缺的问题。光山县林科所核定编制仅5名（加临时编制14名），庆阳市林科所在改革前硕士以上学历人员仅占科研队伍的6%，建所50年才迎来第一位博士。编制资源的"退3收2进1"精简机制在保障公益职能履行与引进急需人才之间存在张力。

（二）科研与生产脱节

传统林科所存在"闭门造车"现象——研究成果不一定能用于生产实践。改革中各地探索通过鼓励科研人员到企业兼职、建立"订单式科研"模式（如黑龙江省林科院）等方式打通科研与生产之间的壁垒，但这一转型仍处于起步阶段。

（三）机构隶属关系不统一

辽宁省政协2024年的提案反映出，部分省份的林业科研单位划归农业科学院管理，而非林草行业主管部门管理，导致在争取国家林草局资金、项目支持方面存在障碍。国家林草局表示将"积极与省委编办和省农科院沟通协调，为我省林业科研院所发展争取机构编制保障，将科研单位划归林草行业主管部门管理"。

（四）经费保障差异

虽然改革后多数市县级林科所被定位为"公益一类、全额拨款"，但实际财政保障力度因地区财力差异而不同。部分县级林科所（如光山县）编制极少，科研条件有限，与省级林科院分院模式（如黑龙江省）形成鲜明对比。

七、结论与政策启示

总体判断： 市县级林业科研机构的改革是事业单位分类改革和林草科技体制改革双重叠加的产物，总体方向是"整合、强化、创新"——整合分散机构以提升效能，强化公益定位以保障运行，创新体制机制以激发活力。

政策启示

1. 1. 分类施策是核心原则。 各地根据林科所基础条件、林业资源禀赋和财政能力，选择不同的改革路径。林科所基础较好的地区适合"整合重组型"或"优化提升型"；机构过多的地区适合"撤销合并型"；省级统筹能力强的地区适合"省院分院型"。不宜"一刀切"。
2. 2. 公益一类定位已成主流。 几乎所有市县级林科所在改革后均被定位为公益一类全额拨款事业单位，这与林业科研的公共产品属性和国家生态安全战略需求高度一致。
3. 3. 省市联动是重要趋势。 省级林科院通过分院、创新中心、博士工作站等方式向地市延伸，有助于解决地市级林科所科研力量薄弱、平台不足的问题。国家林草局在"十五五"规划中进一步强调科技创新体系建设，将推动这一趋势持续深化。
4. 4. 成果赋权改革是关键突破口。 庆阳市林科所将90%的转化收益赋予科研团队的改革实践，为基层林科所激活科研动力提供了可复制的经验。这呼应了国家关于深化科技体制改革、赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权的政策导向。
5. 5. 林长制催生新职能需求。 林长制的全面推行催生了"林长服务中心"等新机构需求，同时也对林科所的科研方向提出了新要求——森林碳汇计量、生态产品价值核算、林业生态监测等领域将成为市县级林科所的重要研究方向。
6. 6. "十五五"规划为改革指明新方向。 2026年7月发布的《林业草原保护利用"十五五"规划》明确提出"增强科技创新能力""强化科技成果转化应用""推进林草生态服务价值核算和生态产品认证"，市县级林科所应围绕这些重点方向调整职能定位和科研方向。

参考来源（政府正式文件及官方网站）

1. 1. 国务院《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）— https://www.gov.cn/zwgk/2006-09/05/content_378438.htm
2. 2. 国家林草局《林业草原保护利用"十五五"规划》— https://www.forestry.gov.cn/lyj/1/gsgg/20260722/681521.html
3. 3. 国家林草局《"十四五"林草回眸》— https://www.forestry.gov.cn/lyj/1/ggzyxx/20260116/657380.html
4. 4. 国家林草局《"十四五"林业草原保护发展规划纲要》— https://www.forestry.gov.cn/c/www/lczc/44287.jhtml
5. 5. 国家林草局政府网《福建龙岩：破局"三新" 解好林业编制改革方程式》— https://www.forestry.gov.cn/c/www/dfdt/629719.jhtml
6. 6. 庆阳市林草局《庆阳市林业科学研究所"三定"方案落地》— https://lycy.zgqingyang.gov.cn/xwzx/jcxx/content_294007
7. 7. 庆阳融媒《改革之火点燃创新引擎——庆阳市林科所改革纪实》— https://lycy.zgqingyang.gov.cn/xwzx/mttl/content_339101
8. 8. 中共光山县委编委《关于光山县林业和茶产业局所属事业单位重塑性改革有关机构编制事项的批复》（光编〔2023〕27号）— https://oss.xinyang.gov.cn/xytyptfile/20250313/038af45a4732443580fdd2e2714b862f.pdf
9. 9. 重庆市万州区人民政府《万州区林业科学研究所2024年单位预算公开》— http://www.wz.gov.cn/bmjz_89642/bm/lyj/zwgk_95008/fdzdgknr_95010/ysjs_95017/202403/t20240312_13032072.html
10. 10. 广东省林业局《河源市林业科学研究所揭牌》— https://lyj.gd.gov.cn/gab/lysw/content/post_4325817.html
11. 11. 获嘉县人民政府《关于成立获嘉县林业发展服务中心的公告》— http://www.huojia.gov.cn/htmls/gonggaogongshi/20200424/717.html
12. 12. 信丰县林业局职能配置文件 — http://www.jxxf.gov.cn/xfxxxgk/c101717/202307/63e0137a74fa49e18bab16033aa037db.shtml
13. 13. 黑龙江省林业科学院佳木斯分院简介 — http://www.haf.com.cn/list_nr.do?id=3647&basechannel=145
14. 14. 陕西省林业科学院机构设置 — https://www.sxlykxy.com/a/jigoushezhi/
15. 15. 湖南省林业科学院怀化分院挂牌 — http://www.hnlky.cn/front/toReadNews.do?id=4001
16. 16. 抚州市林业局《江西省林科院抚州林业创新中心挂牌成立》— http://lyj.jxfz.gov.cn/art/2025/7/4/art_3937_4327208.html
17. 17. 普洱市人民政府《普洱市林草科学研究所2023年部门预算编制说明》— https://www.puershi.gov.cn/info/15421/921132.htm
18. 18. 内蒙古自治区编办《乌兰察布市农林科学研究所组建》— https://www.nmgbb.gov.cn/nmgzzqjgbzw/zxdt/msdt/202108/t20210802_246775.html
19. 19. 辽宁省林草局《关于省政协十三届二次会议提案的答复》— https://lyt.ln.gov.cn/lyt/zfxxgk/fdzdgknr/jyta/szxta/2024n/2024102217565981494/index.shtml
20. 20. 国家林草局《国有林场改革方案》相关报道 — https://www.forestry.gov.cn/c/www/gkjyfw/96249.jhtml
21. 21. 中国林科院《国家林业局直属科研机构改革实施动员大会》— http://www.caf.ac.cn/info/1221/22161.htm
22. 22. 中国林科院生态保护与修复研究所简介 — https://iecr.caf.ac.cn/sqgk.htm