研报速递
案例分析报告
elderly-oriented digital public services
数字政务服务适老化
数字公共服务适老化，既要事前优化，也需配套事后救济，否则制度难以落地。本报告以52件涉老年人数字公共服务司法、检察案例为样本，采用案例编码、统计与个案深描等实证方法，从救济主体、渠道、内容、成效四个维度考察老年人事后救济现状。研究发现：救济渠道单一，90.4%的救济来自检察公益诉讼，老年人自行起诉仅占 9.6%；私益诉讼受多重程序门槛制约，5起中有4起因原告资格、受案范围、诉的利益问题被驳回，维权难度大；救济以设施、功能整改等行为修复为主，金钱赔偿仅见于涉老诈骗、售假案件；救济高度依靠诉前程序，呈现去司法化、事前预防特征。
一、问题的提出：
从适老设计到事后救济
在展开具体分析之前，本报告先研究了老年群体目前所处的数字鸿沟状况，如图一所示。
图1 老年群体的数字鸿沟。截至2025年年中，约一半的60岁以上老年人还没有上网；即便已经触网，超过八成的中老年网民仍存在使用障碍。
这些数据说明，老年人并不是不愿意用数字服务，而是面临生理机能、数字素养和风险防范等多重障碍。这种障碍有自身生理机能退化层面的，也有部分原因是数字公共服务本身的滞后。而由此产生的权益受损和服务受阻问题正是当下老年人事后救济所需要回应的对象。
二、案例总体画像
01
救济路径与结果：
公益与私益的比例差距
在涉老数字公共服务领域，实践中发挥实际救济效果的案件几乎均由检察机关启动。如图2所示，52例样本中公益诉讼有47例，占90.4%，老年人自行提起的私益诉讼只有5例，占9.6%。从结果看，47例公益诉讼里有41例，占87.2%，经诉前程序也就是磋商、检察建议、公开听证等就得到了解决，只有5例进入审判并获得实质处理，另有1例是最高检药品说明书专案，以督促和推动立法的方式实现目标。相比之下，5例私益诉讼中有4例被程序性驳回，仅糜某案一例经行政检察监督抗诉后才得到程序性挽回。
图2 老年人事后权利救济的两条路径及其结果
这两条路径的对比在表面上是数量不均衡的问题，但实际上体现出诉讼渠道的单一化问题。在以诉代护的公益诉讼大行其道的同时，老年人作为权利主体亲自寻求救济的能力和通道，却并没有得到同步增长。
02
公益诉讼的子类型：
行政公益占绝对多数
在47例公益诉讼中，如图3所示，行政公益诉讼44例，占93.6%，民事公益诉讼2例，刑事附带民事公益诉讼1例。行政公益诉讼之所以占绝对多数，其根本原因在于适老化所针对的核心问题，比如无障碍设施缺失、公共服务App不合规、线下渠道被取消、紧急呼叫系统没有文字传送，在规范上大多属于行政机关的监管职责。检察机关大多通过诉前磋商、检察建议等方式，督促负有监管职责的卫健、住建、市场监管、交通运输、工信、文旅等部门依法履职，从而间接实现老年人权益的修复。
图3 检察公益诉讼的子类型结构
民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼数量虽少，但都集中在骗老坑老领域，包括销售假药、保健品欺诈、非法利用老年人个人信息。其救济内容以惩罚性赔偿和赔礼道歉为主，是样本案例里少数能产生金钱性给付的救济类型。
03
争议问题类型：
从物理无障碍到数字鸿沟
如图4所示，本报告按争议所涉的公共服务问题对52例样本进行了分类。其中数字服务剥夺与传统服务削减类占据共10例，包括取消现场挂号、拒收现金、健康码给无码老人带来的困境等。值得注意的是，其中涉及8例信息无障碍问题，如公共服务App、公交语音报站、图书馆盲文设备。
图4 案例争议所涉的公共服务问题类型
这样的问题分类情况透露出一个动向，即传统上总将适老化理解为物理空间改造和数字界面缩放，但样本里有相当比例的争议集中指向数字服务剥夺，也就是公共服务被强制线上化，还有涉老消费与安全，也就是老年人因为防范能力弱而成为网络和市场风险的受害者。这两类问题恰恰处在事前适老之外，是需要事后救济重点回应的区域。
04
地域分布：东部与检察办案强区相对集中
如图5所示，从省级地域看，样本相对集中在江苏8例、浙江6例、重庆6例、河北5例、广东4例，上海和四川各3例。由于样本数量有限，这一分布不一定等于涉老数字纠纷的真实地域分布，更可能与各地检察机关开展无障碍环境建设公益诉讼专项监督的活跃程度以及典型案例的检索命中率有关。
此外，江苏、浙江、重庆等地检察机关在适老化领域办案动能强，成果转化快，所以在样本里占比偏高，这也在相当程度上强化了公益诉讼是主通道的印象。
图5 案例省份分布
如表一所示，将救济路径与问题类型进行交叉，可以看出两条通道各自的主要方向。公益诉讼几乎覆盖全部问题类型，在数字服务剥夺、涉老消费与安全、信息无障碍、紧急呼叫系统这些新兴问题上尤其集中。私益诉讼则高度集中于既有住宅加装电梯这一传统物理适老领域，5例中占4例。
这说明越是涉及数字和信息化这类新型适老问题，老年人越难自行维权，越要依赖公益诉讼。相比之下，传统物理空间的加装电梯纠纷还能进入诉讼，但也普遍因被认定为政策行为而被排除在受案范围之外。
表1 救济路径与争议问题类型的交叉表
05
救济内容的类型：行为修复为主、金钱救济稀缺
从救济内容看，如图6所示，案例样本呈现行为修复为主导，金钱给付较为稀缺的布局。公益诉讼中，无论经诉前程序还是进入审判，救济目标主要是行为性修复和机制性完善，比如App无障碍与适老功能升级、紧急呼叫系统开通文字报警、线下人工窗口与现场号源保留等内容。
真正出现金钱性救济的，只有少数进入审判的刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼，比如杨某阁案被处人身自由刑并处326万余元惩罚性赔偿、公开赔礼道歉，周某某案被判200万元惩罚性赔偿，毛某甲等8人被责令注销317个冒用支付宝账户并公开赔礼道歉、参加公益劳动。
图6 救济内容的主类分布
权利救济的产物是公物与服务方式的改善，而不是受损个体的填补。换言之，公益诉讼的救济更多是公共治理意义上的纠正，而非私权意义上的赔偿。个体受损者即便胜诉，通常也拿不到与自身损害相匹配的填补，自然缺乏自下而上维权的经济动力。
三、两类典型案例
的深度分析
在总体内容的基础上，本节挑出两类最有代表性的个案作深入分析。第一类是老年人自行提起的私益诉讼，集中呈现诉不进门这类程序困境；第二类是检察公益诉讼，揭示以诉代护的替代性救济形态。
01
类型一：老年人自行私益诉讼的诉不进门困境
样本里的5例私益诉讼，都是老年人或其家属直接以自身权益受损为由提起的。但如图7所示，其中4例在一审、二审乃至再审中因程序门槛被驳回起诉或不予立案，只有糜某案经行政检察监督抗诉后才得以程序挽回。
图7 老年人自行提起的5例私益诉讼
1. 四例驳回个案，三重程序门槛
1
柯虎案，案号为〔2019〕京01行终1256号
柯虎（1952年生），因所住单元没有被纳入既有住宅增设电梯的适老化试点，他以海淀区民政局怠于监管、施工危及楼体安全为由申请行政复议，随后又提起行政诉讼。法院认定，涉案加装电梯的是4、5单元，而柯虎住在3单元，行政机关是否履职对他不产生实际影响，所以他和该履职行为之间没有行政法律上的利害关系，依《行政诉讼法》第25条第1款其不具备原告资格。同时，按照《实施意见》，区民政局只负责政策解读和协助办理，因此依据第49条第3项起诉缺乏事实根据。一审驳回起诉，二审维持。此案的阻滞点在于原告资格与利害关系，以及被告履职依据不足，老年人虽然确实因适老化改造受扰，却难以进入行政诉讼的利害关系范围。
2
鞠某等三人案，案号为〔2023〕苏12行终354号
鞠某等业主反对单元加装电梯，主张四部门联合会审忽略燃气管线强制性规范，请求撤销核准意见。法院认为，既有住宅加装电梯以政策为主要依据，属于政策执行行为，难以进行合法性审查，不属于行政诉讼受案范围，一审驳回、二审维持。该案阻滞点在于适老化改造被认定为政策性事项，从而排除司法审查。
3
许某案与杨某案，案号分别为〔2023〕苏12行终261号、260号
许某、杨某购入已加装电梯的房屋，主张电梯补贴应归现业主，诉请区住建局发放补贴。法院沿用前述政策行为不可诉的裁判思路，另提出两点：补贴由业主协商分配，行政机关无直接向个人发放义务；双方纠纷可通过民事诉讼解决，行政路径缺乏诉的利益，二审驳回起诉。该案反映法院常将涉适老化补贴的争议从行政给付转向民事纠纷，抬高了老年人维权门槛与成本。
虽然这四例案例并非数字公共服务领域的案例，但与其具有相通性。综合这四例可以看出，老年人私益诉讼主要面临三重门槛。一是原告利害关系门槛，难以证明与行政行为存在直接关联（柯虎案）；二是受案范围门槛，加装电梯、补贴发放等适老化事项常被认定为政策执行行为，排除司法审查（鞠某案、许杨某案）；三是诉的利益门槛，法院倾向将给付纠纷划归民事途径。三重门槛叠加，导致老年人很难经由行政诉讼获得实体救济。
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2. 糜某案：数字鸿沟对程序权利的侵蚀
糜某案兼具程序与数字双重面向，极具典型性。糜某不服政府信息公开答复及复议决定提起行政诉讼：复议文书被投递员电话联系不上后放至未获其授权的副食店代收点，仅短信通知；糜某因不会查看短信迟至 5 月 10 日方实际收悉，于 5 月 12 日起诉。一、二审及再审均以推定签收日起算、超过十五日起诉期限为由驳回。检察机关抗诉查实代收无效，应当自实际收到之日起算期限，浙江高院采纳抗诉意见，再审指令立案。该案不只是起诉期限的技术争议。邮寄、短信送达在提效的同时，给不熟悉数字工具的老年人设置数字壁垒，直接阻碍其接收文书、行使诉权。该案通过检察类案监督，推动统一送达规范。可见数字鸿沟的危害不止阻碍办事，更会阻断救济入口、侵蚀老年人的程序性权利，这也是本报告将程序权利单独归类的缘由。
表2 老年人自行提起的5例私益诉讼个案详表
02
（二）类型二：检察公益诉讼的以诉代护救济
与老年人私益诉讼普遍诉不进门形成鲜明对照，检察公益诉讼在涉老数字服务领域展现出极高的实效性。47例中41例经诉前程序即告解决，绝大多数以行政机关整改或机制完善收尾。其背后的运行机理，值得从三个层面来剖析。
1. 诉前程序的主导：以磋商、检察建议和听证实现低成本救济
样本中检察公益诉讼普遍优先适用诉前程序，而非直接起诉。一是磋商厘清监管权责，如陕检针对社保医保 App 无障碍缺陷、闽检针对急救无障碍呼救功能，与主管部门沟通并吸纳残障群体参与；二是制发检察建议督促履职，如深检针对取消现场挂号、平台缺失无障碍功能提出整改要求；三是组织公开听证，吸纳人大代表、老年及残障代表、专家等多方意见。诉前机制见效的核心原因，在于适老化事项多属行政监管范畴，在公益诉讼监督压力下，行政机关多选择主动整改。
2. 从事后纠正走向预防性公益诉讼
样本中的另一个动向，是检察公益诉讼正从事后纠正延伸到源头预防。比如江苏省泰州市检察院针对施工图审查机构对无障碍设施设计审查不到位、导致新改扩建工程无法落实五同步的问题，该院通过检察建议督促住建部门履职，推动建立无障碍设计专篇、专项审查机制，从源头避免工程项目先天存在无障碍缺陷，防止后期返工改造。山东省青岛市崂山区检察院更是直接针对在建工程开展预防性监督，在项目竣工前就督促补建缘石坡道、提示盲道、无障碍通道、无障碍车位等，以更小的司法成本避免更大的经济损失。
这类预防性公益诉讼将监督节点向前推移。可以看出，检察机关处理适老化相关问题，不再只做事后纠错，而是争取在公共设施建设阶段就堵住适老化方面的漏洞。
3. 确认违法判决与柔性终结
少数进入审理的涉老公益诉讼呈现两类典型结案方式。一是确认违法，如临沂罗庄区检察院诉公园无障碍设施未落实 “五同步” 案，行政机关诉讼中完成整改，检察机关变更请求，法院确认监管不作为违法，固化规范依据；二是柔性终结，如秦皇岛抚宁区婚姻登记无障碍通道案，行政机关建成无障碍服务区后，法院裁定终结诉讼。
与行为修复相对的，如表3所示，真正进入金钱性救济的，只有刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼，均针对针对老年人的欺诈犯罪，而非数字公共服务适老化缺陷。例如杨某阁冒用医生身份售卖假降糖茶、假药的被判高额惩罚性赔偿；毛某甲等八人窃取老人医保信息注册账户牟利，被判令注销账户、赔礼道歉并承担公益劳务。该类救济强度更高，但规制对象并非适老化供给瑕疵。
表3 样本中进入审判并产生金钱性或实质性救济的典型案件
四、老年人事后权利救济的制度困境与成因
01
私益诉不进门、公益以诉代护
样本呈现的根本问题在于救济通道的结构性失衡。当前能够实现救济的几乎全为公益诉讼问题，老年人亲自维权的通道普遍受阻。这种失衡并非偶然，而是由适老问题本身的特殊属性所致。
该格局源于适老化事项兼具行政监管义务与公共利益属性，加之《中华人民共和国无障碍环境建设法》第 63 条为检察公益诉讼提供规范支撑，由此形成公益主导、私益诉讼边缘化的局面。
但这一制度布局同样存在值得警惕的风险。若长期以公益诉讼代位维权，个体诉求易被公共整改覆盖，老年人遭受的个人损失难以获得补偿。金钱救济大多仅存在于涉老诈骗、售假类刑事案件中；多数数字适老化纠纷即便维权成功，也难以填补个人损害。因此，老年人不愿诉、不会诉、诉不起，既是程序门槛所致，也源于维权收益不足、缺乏激励。
02
个案救济的多层阻隔
具体到老年人的个案救济，样本揭示了三重程序门槛。一是原告资格与利害关系门槛；二是受案范围门槛；三是诉的利益与救济途径选择门槛。三层门槛层层设卡，使老年人几乎难以凭自身力量进入并获得实体裁判。与此同时，上述糜某案还揭示出第四重门槛，即数字鸿沟对程序权利的侵蚀。当送达、公告、举证、开庭这些程序环节全面电子化，会使老年人无从知晓具体信息，进而丧失程序利益。
数字化改革本意是提升司法程序运行效率，但对老年群体而言，反而演变成参与司法程序的现实阻碍。老年人可能连启动救济本身都面临着数字鸿沟问题，更遑论获得救济。这也与研究框架诊断出的老年人不愿诉、不会诉、诉不起相互印证。
03
救济内容公共性与可诉性的断裂
从救济内容看，适老化领域的救济以行为修复为主，受益对象是作为整体的特定群体乃至全体公众，而不是具体的受损个人。因此，救济的实际载体是公共服务设施与方式的改善，与单个老年人之间缺乏直接、可辨识的利益联结。
简单来说，公益诉讼产出的是面向全体社会的公共产品，很难转化为单个老年人的私人权利。受到侵害的老年人想要据此提出个人赔偿、补偿请求，往往会被法院以“不具备诉的利益”“属于民事纠纷”为由拒之门外。由此形成现实矛盾,即公共层面的公益损害可以得到有效修复，但老年人个体权利受损，却很难通过司法途径寻求救济。
04
与司法救济乏力判断的呼应
综合来看，我国适老化领域整体呈现司法救济乏力的现状，数字权利可诉性面临障碍，技术性歧视举证困难，公益诉讼受案范围与适格主体规定不明，老年人不愿诉、不会诉、诉不起。这主要表现在以下四个层面：一是私益诉讼普遍被原告资格、受案范围、诉的利益层层阻隔，难以进入实体审查；二是救济内容以行为修复为主，个体难以获得金钱填补，维权激励不足；三是数字鸿沟直接侵蚀老年人的程序权利；四是公益诉讼虽卓有成效，却多以诉前程序收尾，形成去司法化与预防化的双重倾向。这些发现为事后救济环节的制度完善提供了清晰的靶向。
五、改善老年人事后权利救济的进路
针对这些困境，结合样本的经验观察和研究框架提出的完善方向，可以从以下四个层面加以改进。
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（一）立法层面：确认数字权利、夯实可诉性基础
现行立法以保障、优待的福利性条文为主，缺少对数字接入、使用、救济这些新型权利的正面确认，使老年人在个案中的主张缺乏明确的请求权基础。因此，应借《老年人权益保障法》系统性修订或专门立法之机，确认老年人的数字接入权、数字使用权、数字救济权、数字受教育权和免受数字歧视权，并设立传统服务方式法定保留原则，为个案救济提供可直接援引的规范依据，缓解无利害关系、无可诉性的阻隔。
（二）程序层面：为老年人敞开救济之门
就受案范围而言，可以适度把涉老适老化工程、补贴等行政行为明确纳入司法审查，或通过司法解释澄清执行政策行为与可诉行政行为的边界，避免一概以政策行为排除审查。就利害关系而言，对涉老公共服务设置更包容的起诉资格认定标准，承认老年人作为服务相对人平等获取公共服务的利益。就诉的利益而言，在涉老给付争议中建立行政与民事的衔接机制，避免简单转介民事而抬高维权成本。同时，探索设立涉老数字纠纷速裁机制，调整举证分配规则，适当向处于信息弱势的老年人倾斜，以此化解技术性歧视案件举证难的现实问题。
（三）通道层面：构建多元化权利救济体系
鉴于诉不进门与以诉代护并存，应当构建多元化、分层化的救济体系，使其与老年人在不同情形下的能力相匹配。
具体而言，可以包括以下四个方面。一是完善行政救济与复议，让涉老数字争议能通过行政复议、行政申诉等低成本途径先行化解。二是畅通12345、老龄委、残联、消协等社会监督与投诉渠道。三是健全公益诉讼与个人诉讼的衔接，推动检察公益监督与老年人私益救济形成互补，而非用公益整改完全替代个体权利救济。四是强化法律援助、司法救助与法律服务的涉老绿色通道，为诉不起的老年人提供支持。
（四）数字治理层面：斩断侵蚀程序权利的数字鸿沟
糜某案警示我们，数字鸿沟连老年人行使程序权利的能力都在侵蚀。所以适老化不仅应覆盖公共服务本身，更应延伸到程序与司法环节。要推动司法程序开展适老化改造，保留纸质文书、人工电话通知等传统渠道。面向老年当事人落实代收身份核验、专人提醒、上门送达、现场指导等配套举措，确立“实际收悉”作为判断送达生效的重要标准，杜绝尚未穷尽直接送达就直接交由普通第三方代收的违规做法。
