第三节 年度发展总体评价

按照本报告既定框架，本节需要回答五个核心问题：地方数据集团“多起来”之后是否“强起来”，是否从平台建设走向数据经营，是否形成真正的数据产品和应用场景，是否具备持续经营能力，以及是否正在成为地方数字经济核心运营主体。综合2025—2026年国家政策、地方实践和产业发展情况，本报告对当前中国地方数据集团作出一个基本判断：地方数据集团已经完成“主体快速扩张”的第一阶段，正在进入“能力分化和经营重构”的第二阶段。数量增长基本成立，能力成熟仍不均衡；政策空间持续扩大，经营模式尚未普遍跑通；平台基础普遍增强，产品、场景和AI运营能力正在成为新的分水岭。因此，不能简单地评价为“发展快”或者“发展慢”，更准确的判断应是：总体向好、结构分化、能力短板明显、转型窗口正在打开。

一、总体评价一：数据集团已经“多起来”，但尚未普遍“强起来”

从主体数量看，地方数据集团已经具备较强的全国性规模。国家发展改革委公开信息显示，截至2025年9月，全国已有29家省级数据集团，187家地市级数据集团，地市级布局覆盖率达到64%。与此同时，全国一体化数据基础设施架构已初步形成，建成7个区域节点和约50个城市节点，覆盖80%的省（区、市）。

这说明“有没有数据集团”已经不再是行业主要矛盾。

1.是否形成清晰主责主业；  

2.是否拥有稳定的数据生产体系；  

3.是否建立真正的数据产品；  

4.是否具备高价值场景研发能力；  

5.是否形成市场化收入；  

6.是否形成AI数据供给和智能体运营能力。

2025年7月，国家数据局专门召开地方数据集团创新发展专题座谈会，明确提出地方数据集团要“聚焦主责主业、明确功能定位、提升服务能力、做大做强数据业务”，并要求加强行业高质量数据集建设、服务人工智能发展。

这一表述非常重要。它说明国家层面对地方数据集团的关注重点，已经从“支持组建”进一步转向“推动做强”。换句话说，地方数据集团发展的评价逻辑正在发生变化：过去看有没有主体，今后看主体有没有能力；过去看平台建了多少，今后看数据业务做了多少；过去看资源掌握多少，今后看价值创造多少。因此，本报告认为，中国地方数据集团已经进入“从多到强”的关键阶段，但“强”的标准还没有普遍达到。

二、总体评价二：从“平台建设”向“数据经营”转型已经启动，但转型深度差异明显

当前大多数地方数据集团仍然带有较强的数字政府、政务云、系统集成和城市信息化背景。这些业务构成了集团的资产基础、客户基础和现金流基础，也具有重要公共服务价值。

问题在于，如果长期依赖这些传统业务，数据集团与一般信息化国企的差异就不明显。

国家政策已经越来越明确地要求数据从“资源”走向“经营”。

《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》明确，授权运营是对公共数据资源进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动；实施方案还要明确产品和服务清单、市场规模、经营成本与收入核算机制、收益分配机制和成效评价。这一制度设计实际上把地方数据集团从“平台承建者”推向了“产品运营者”。

从部分先行地区看，这种转型已经出现实质性进展。例如江苏截至2025年底，公共数据授权运营平台已汇聚1074个数据资源，开发上架366个数据产品。

但从全国整体看，真正能够形成：

数据资源 → 数据产品 → 应用场景 → 客户使用 → 持续收入

完整经营链条的数据集团仍然不是多数。

更多主体还处于：

拿授权、建平台、做目录、找产品、找场景的阶段。

因此，本报告认为，地方数据集团的经营转型已经从“是否转型”进入“转型快慢和质量差异”的新阶段。

三、总体评价三：公共数据运营成为主航道，但“授权优势”还没有普遍转化为“经营优势”

公共数据是当前地方数据集团最明确的资源基础，也是多数集团最重要的政策性业务入口。但应看到，公共数据授权本身并不等于成熟商业模式。国家制度明确要求授权运营遵循依法合规、公平公正、公益优先、合理收益和安全可控原则，同时运营机构需要面向市场公平提供产品和服务。这意味着地方数据集团不能简单依靠“资源排他性”建立长期优势。

真正能够形成竞争壁垒的是数据组织效率、产品设计能力、场景发现能力、客户运营能力、生态协同能力和安全合规能力。这一点正在被越来越多地方实践证明。公共数据“跑起来”示范场景已经成为国家推动数据价值释放的重要抓手。2026年8月发布的第五批清单，从703份申报方案中遴选50个场景，覆盖23个重点方向；加上此前四批，全国已累计形成150个示范场景。

政策信号已经非常明确：公共数据工作最终要用场景和实际效果来验证，而不是用授权范围和数据规模来验证。因此，当前地方数据集团最大的挑战，不是“有没有公共数据”，而是“有没有能力把公共数据持续变成可用产品和真实业务”。

四、总体评价四：数据产品开始大量出现，但“产品数量增长”快于“产品经营成熟”

数据产品正在成为地方数据集团普遍重视的新业务形态，这是一种积极变化。但本报告认为，当前仍需要区分三个概念：数据资源、数据产品、经营性数据产品。把一批字段组合起来，并不天然构成成熟产品；在交易平台上架，也不等于形成市场需求；真正成熟的数据产品应具有明确用户、稳定数据源、标准输出、持续调用、服务SLA以及相对清晰的收费或成本机制。

当前很多地区已经进入“产品数量增长期”，但尚未全面进入“产品经营成熟期”。因此，未来评价地方数据集团的产品能力，不应主要统计“上架多少个”，而应进一步观察活跃产品率、付费产品率、月度调用量、单产品客户数、跨场景复用次数、产品续费率和产品收入。这也是为什么本报告后续评价体系将“活跃产品数量、标准产品比例、产品复用率和市场化程度”列为核心指标，而不是只看产品总量。

从年度总体评价看，可以作出一个较为明确的判断：中国地方数据集团已经走过“没有产品”的阶段，但还没有普遍走到“产品成为主营业务”的阶段。

五、总体评价五：应用场景正在成为真正的价值入口，数据集团竞争开始从“平台能力”转向“场景能力”

应用场景是2025—2026年地方数据领域最明显的政策热点之一。国家数据局明确提出，以场景为牵引促进公共数据资源高水平应用。第五批“跑起来”场景的申报量达到703个，本身已经说明地方对场景建设的重视明显提高。

从数据集团经营角度看，场景比平台更重要，原因在于平台解决的是“能力有没有”，而场景解决的是“价值有没有”。一个真正有效的场景，会同时带动数据供给、数据产品、算法模型、业务流程、客户使用和持续运营。因此，地方数据集团正在从传统“项目思维”转向“场景思维”。

但当前场景建设仍存在三个普遍问题：第一，展示型场景较多，生产型场景较少；第二，单点定制较多，标准复用较少；第三，上线场景较多，持续运营较少。所以，本报告认为，真正值得评价的不是“建了多少场景”，而是多少场景进入真实业务流程、多少持续使用、多少形成闭环、多少能够复制。这也是报告后续提出“场景业务闭环率、场景复用率、场景运营能力”等指标的原因。

六、总体评价六：AI正在成为新的增长极，但多数数据集团仍处在“AI应用准备期”

人工智能是当前地方数据集团面临的最大增量变量。一方面，AI极大提升了数据需求。2025年全国词元调用量约21100万亿，日均调用量从年初超过1万亿增长到年末100万亿，说明数据、算力和模型正在形成新的产业耦合关系。另一方面，国家数据局已经明确把高质量数据集建设与AI发展直接关联。2026年高质量数据集建设现场会提出六大行动，强调建设满足AI-Ready要求的数据集，并提出“场景牵引数据、数据驱动模型、模型赋能应用、应用创造价值”的数据飞轮。

对于地方数据集团而言，这提供了新的发展机会。数据集团未来可能成为地方AI体系中的高质量数据生产者、行业知识组织者、Agent数据服务商、AI场景运营方以及数据与模型之间的连接者。但从总体看，目前多数地方数据集团仍然主要处于“AI应用准备期”。一些集团已经建设大模型平台、智能问答和政务助手，但真正形成生产级智能体、高质量行业数据集和持续AI数据服务的仍然有限。

因此，本报告认为，AI已经成为数据集团下一轮能力竞争的方向，但尚未普遍成为成熟收入来源。这一阶段最需要防范的是“AI平台化冲动”——再次重复过去“先建平台、后找场景”的路径。更加合理的方向应该是场景先行、数据先行、模型适配、Agent落地。

七、总体评价七：数据集团的持续经营能力仍然是行业最明显的短板

地方数据集团当前最大的深层问题，并不是有没有业务，而是业务结构是否可持续。多数集团目前的收入仍具有较强的项目制特征。项目收入具有三个特点：一次性、高度依赖财政或国企投资、项目结束后需要重新获客。而成熟的数据业务应该逐步形成产品订阅、API调用、场景运营、平台服务、AI调用服务和年度运营服务，也就是说，要形成越来越高比例的经常性收入。

国家数据政策本身也在推动这种变化。公共数据授权运营制度要求建立运营成本、收入和收益分配机制，说明监管关注点已经从建设成本转向运营经济性。因此，本报告认为，下一阶段地方数据集团真正的经营分水岭，不是“收入有没有增长”，而是收入中有多少来自真正的数据产品、数据运营、应用场景和AI服务，其中又有多少是可持续、可复制、可续费的收入。

如果一个数据集团收入规模很大，但主要来自系统集成、云资源和政府建设项目，其经营质量未必高；反之，一个收入规模相对较小，但已经形成一批标准产品、长期客户和持续订阅收入的集团，其未来成长质量可能更好。

八、总体评价八：数据集团的生态作用开始增强，但还没有普遍从“采购生态”升级到“经营生态”

国家数据局已经把繁荣产业生态作为地方数据集团的重要任务。2025年地方数据集团创新发展座谈会明确提出，地方数据集团要发挥创新引领作用、先行先试、繁荣产业生态。过去地方数据集团的生态关系通常比较简单：甲方—供应商。未来的数据产业明显需要更复杂的协作：数据集团+云厂商+AI企业+行业软件商+科研机构+数据商+场景客户。尤其是高质量数据集、可信数据空间和AI Agent，本身就需要多方协同。

因此，数据集团正在从“项目采购方”向“生态组织者”转变。但目前绝大多数集团的生态合作仍然具有供应商关系特征，真正实现联合研发、联合产品、联合销售、联合运营、收益共享的还不够多。所以，本报告对生态能力的总体判断是：伙伴数量增长较快，但生态经营深度不足。未来真正值得评价的指标，不应只是生态伙伴数量，而应看活跃伙伴比例、联合产品数量、联合项目数量、跨区域复制项目和联合业务收入。这也与本报告“六力模型”中的生态组织能力设计保持一致。

九、总体评价九：国有属性既是最大资源优势，也是经营机制转型的最大约束之一

地方数据集团几乎都具有较强国有属性。这带来了明显优势：政府信任、公共数据入口、城市基础设施资源、长期资本和重大项目组织能力。但同时也带来经营挑战。数据业务具有明显的创新特征：需要先投入、需要试错、产品可能失败、市场周期较长、人才激励要求高。而传统国企管理机制通常更强调预算、合规、固定资产投资、年度考核和风险控制。

因此，数据集团必须处理好几组矛盾：功能任务与市场经营、长期创新与年度利润、安全合规与市场效率、重大项目与小额快速创新。如果所有数据场景都按照传统大型国企项目机制实施，很多轻量化、高频迭代的产品会失去市场机会。

因此，下一阶段数据集团改革的一个重要方向，是形成适合数据业务特点的内部市场化机制：产品经理制、场景经理制、小额POC机制、产品研发预算、容错机制、市场化激励、项目复盘和淘汰机制。本报告认为，很多数据集团当前真正缺的已经不是技术平台，而是适合数据经营的新组织机制。这一判断也与报告框架对运营体系的设计一致——组织、人力、产品经理、场景经理、客户运营、投资决策和KPI都需要单独评价。

十、总体评价十：行业已经进入明显分化期，未来3—5年可能出现“三类集团”

综合当前发展情况，本报告判断，地方数据集团已经进入明显分化期。未来3—5年，大体可能形成三类主体。

第一类：综合数据运营型集团。这类集团能够形成“数据资源+产品+场景+AI+客户+生态”完整体系，逐步成为地方数字经济重要运营主体。

第二类：数字政府和平台服务型集团。仍然主要依靠政务云、信息系统、基础设施和城市数字化项目经营，数据业务有增长，但尚未形成主营。

第三类：功能平台型集团。承担地方数据管理和基础设施保障职责，但市场化经营能力较弱，更多体现公共功能。

三种模式都可能长期存在，并不意味着后两类一定失败。关键在于地方政府究竟希望数据集团承担什么功能，考核机制是否与功能定位一致。如果把功能型集团按市场利润考核，或者把商业化集团当作政府信息中心使用，都会造成定位错位。因此，未来对地方数据集团进行评价，必须坚持“分类评价”。这也是本报告不建议简单做全国总排名，而主张按行政层级、功能类型和成熟度进行分类评价的原因。

十一、年度综合判断：2026年是地方数据集团由“扩张时代”进入“运营时代”的转折点

综合以上分析，本报告对中国地方数据集团年度发展形成以下总体评价：

1. 主体建设：★★★★☆

已经形成全国性布局，数量不再是主要短板。

2. 数据资源能力：★★★★☆

政府数据资源和平台基础普遍较强，但跨部门、跨行业组织效率仍有提升空间。

3. 数据产品能力：★★★☆☆

产品数量快速增长，但活跃、复用和市场化程度仍有较大差异。

4. 应用场景能力：★★★☆☆

政策和市场热度较高，但批量生产和持续运营机制尚未普遍建立。

5. AI与高质量数据能力：★★★☆☆

进入快速布局期，但整体仍处于能力形成早期。

6. 市场化经营能力：★★☆☆☆

是当前最明显的短板之一，经常性数据业务收入尚未普遍形成。

7. 生态组织能力：★★★☆☆

伙伴数量较多，但价值共创和联合经营仍需深化。

以上星级仅作为本报告年度阶段性成熟度描述，并非对具体企业的排名或投资评价。

从整体上看，可以用一句话概括2026年的地方数据集团：

主体已经基本建起来，数据已经大量汇起来，下一步的真正挑战，是能不能把产品做出来、场景跑起来、AI用起来、收入长出来。

这也意味着地方数据集团的发展逻辑发生了重要转换：

从“成立多少家”转向“做强多少家”；从“拥有多少数据”转向“生产多少产品”；从“建设多少平台”转向“跑通多少场景”；从“完成多少项目”转向“形成多少长期客户”；从“投入多少资产”转向“创造多少持续价值”。

2026年全国数据工作明确将今年定位为“数据要素价值释放年”，要求推动数据“供得出、流得动、用得好、保安全”，并促进数据要素全面融入经济价值创造过程。

从这一政策要求出发，地方数据集团真正需要回答的问题已经非常清楚：不是数据集团有没有成立，而是它是否真正成为了数据价值创造的经营主体。这应成为2026年度评价中国地方数据集团最核心的一条判断标准。

产品一：城市数据工厂

产品二：三医协同数据工厂