研报速递摘要
新就业群体是社会主义劳动者的重要组成部分，是推动平台经济发展、保障城市运行、促进居民生活服务便利化的重要力量。随着数字技术与实体经济深度融合，配送、出行、货运、电商营销、家政等领域的就业组织方式持续调整，劳动者与企业之间的关系呈现主体多元、任务分散、管理数字化、保障需求跨区域等特点。新就业群体工作既关系就业和民生，也关系产业发展、城市治理和社会建设。
近年来，我国围绕新就业群体权益保障和服务管理持续完善制度安排。2026年4月公开发布的《关于加强新就业群体服务管理的意见》，对思想政治引领、合法权益维护、公共服务、社会融入和组织实施作出系统部署；7月1日起，职业伤害保障试点在全国31个省份和新疆生产建设兵团全面推开；10月8日，人力资源社会保障部公布《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》。上述进展表明，新就业群体工作正在由分领域探索向综合性制度建设深化。[1][2][3]
本报告认为，新就业群体保障的共同制度难点，是集中组织劳动与分散承担风险之间的衔接不足。平台能够统一配置订单、计价、评价和结算，但部分等待、设备投入、收入波动及保障接续成本由劳动者分别承担。责任认定和公共服务需要进一步适应平台化、任务化、跨区域化的就业方式，明确劳动管理责任、经营与职业风险分担，以及流动就业的连续服务。一是把就业质量作为发展评价的主要尺度。由观察参与人数和订单规模，进一步转向观察必要成本扣除后的劳动收益、合理工作强度、保障连续性和职业选择能力。二是把规则治理与个体救济结合起来。以实际用工事实认定责任，以报酬清单、工作记录和规则版本固定证据，以协商和人工复核纠正问题，减少同类争议反复发生。三是把服务保障延伸至就业全周期。既解决接单和作业中的现实困难，也加强进入行业前的招聘与融资风险提示、从业期间的社会保障，以及退出或转岗时的合同清理和技能支持。四是把公共资源投入与企业依法履责区分开来。政府重点补齐公共服务、困难救助和协同治理短板，企业落实用工、支付和安全责任，社会组织提供专业服务，以劳动者实际获得而不是设施和活动数量检验成效。
一、新就业群体成为重要就业力量，发展评价更加注重质量
（一）准确把握群体范围，依法分类识别用工关系
“新就业群体”主要是服务管理层面的政策概念，“新就业形态劳动者”主要用于劳动保障政策和相关统计；“灵活就业人员”则涉及更广泛的就业组织方式。三者存在交叉，但不能直接等同。本报告重点研究快递员、外卖配送员、网约车司机、货车司机、互联网营销从业者、网约家政从业人员，以及依托平台接受任务、提供劳动的其他从业人员。
需要特别注意，同一职业内部也可能存在不同的法律关系。快递员可能与企业形成劳动关系，也可能处于加盟、外包等组织链条中；配送员可能受到较强的排班和考核管理，也可能拥有较高的接单自主性；网络主播可能接受企业支配性劳动管理，也可能主要与机构形成经纪合作关系；家政从业人员可能隶属于员工制企业或中介制企业。不能仅凭“骑手”“司机”“主播”“阿姨”等职业名称，就推定其法律身份和企业责任。
2021年八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》已区分符合确立劳动关系情形、不完全符合确立劳动关系情形但企业实施劳动管理，以及个人依托平台自主经营或从事自由职业等不同情况。分类施策应以实际用工事实为基础，而不是以平台统一设置的合同名称为依据。[4]
（二）客观看待就业吸纳作用，不把规模扩大直接等同于就业质量提高
2023年发布的第九次全国职工队伍状况调查结果显示，全国新就业形态劳动者为8,400万人。这一数据能够说明该群体在职工队伍中的重要地位，但属于当时调查口径下的结果，不能直接表述为2026年的最新规模，也不能与平台账号数、年度获得收入人数或某一时点活跃人数混用。[5]
从经济运行看，平台就业降低了部分劳动者获得工作机会的搜寻成本，增强了生活服务供需匹配能力，为农村转移劳动力、转岗人员和需要弹性安排时间的劳动者提供了就业选择。在市场需求变化时，这类就业也可能发挥一定的收入缓冲作用。
但就业机会容易进入，不意味着收入能够长期稳定；任务数量增加，不意味着单位时间劳动报酬同步提高。若新增订单主要依靠更长工作时间完成，或者通过劳动者承担更多设备、车辆、保险和等待成本实现，行业业务增长与劳动者福利改善之间就可能出现偏离。评价新就业形态发展，应同时观察收入可持续性、劳动安全和发展机会，而不能只观察订单量和参与人数。
（三）分层识别服务需求，提高政策资源配置的针对性
服务需求应从就业依赖程度和行业作业特点两个维度识别。前者决定报酬波动对家庭生活的影响，后者决定风险发生位置及适用措施。兼职身份不等于风险较小，全职身份也不能替代劳动关系事实审查。
一是配送和快递领域，重点关注计件报酬、等餐等货、分拣装卸、进楼通行、极端天气和交通安全。对不同组织模式，应分别核查平台、快递企业、合作企业及网点站点的管理和支付责任。二是出行和货运领域，重点关注车辆投入、抽成、空驶和装卸等待、运费结算以及租赁融资。相较于单纯提高接单便利，稳定支付、降低无效等待和明确退出成本更关系经营可持续性。三是互联网营销等线上就业领域，重点关注任务或流量分配、收益结算、账号处置、合同期限及实际劳动管理。其工作场所不一定在道路或社区，公共服务不能简单复制骑手驿站模式，应更多提供合同咨询、技能服务和线上线下申诉渠道。
在上述分类基础上，对高度依赖单一收入来源、承担家庭照护责任，以及有无障碍或健康支持需要的劳动者，进一步提供适配服务。行业分类用于识别问题，就业依赖程度用于确定支持优先次序，特殊需要用于调整服务方式，三者不宜混成一个身份标签。
二、制度建设持续深化，权益保障正在向具体规则延伸
（一）劳动权益保障逐步由原则性安排向具体操作规范延伸
2021年八部门指导意见明确用工责任和基本保障方向。人社部办公厅2023年11月印发、2024年公开发布的系列指引指南，进一步细化休息和劳动报酬、劳动规则公示、权益维护服务等事项。其中，休息和劳动报酬权益保障指引明确，不完全符合确立劳动关系情形但企业实施劳动管理的劳动者，适用实际工作地规定的小时最低工资标准；工作时间不能简单等同于订单执行时间，还需适当考虑必要在线等单、服务准备和生理需求等因素形成的宽放时间。[6]
上述安排把基本权益转化为工作时间记录、报酬清单和规则公示等可核验事项。落实的关键，是将要求嵌入派单、计价、支付和申诉流程，并延伸至合作企业：劳动者能够查询和理解，企业能够说明和纠正，监管部门能够依法核验。
（二）司法实践强调实质审查，防止通过合同形式转移用工责任
2024年12月，最高人民法院发布首批新就业形态劳动争议专题指导性案例，强调判断劳动关系应把握是否存在支配性劳动管理。相关案例回应了承揽、合作协议和诱导注册个体工商户等问题，同时区分必要运营管理与支配性劳动管理，避免劳动关系认定过度泛化。[7]
指导性案例237号要求综合考察工作时间和工作量自主程度、劳动过程控制、工作及算法规则、奖惩纪律、工作持续性和交易价格决定权等因素；238号进一步回应了注册个体工商户和业务转包情形。它们说明，合同形式和登记身份不是排除劳动关系的充分理由，应追溯实际管理主体和劳动报酬来源。
同时，指导性案例239号中的主播对利益分配具有较强议价权，无需严格遵守公司劳动管理制度，法院未认定支配性劳动管理；240号则区分平台必要运营管理与支配性劳动管理。这些案例的意义，在于明确审查方法，而不是为某一职业永久贴上“劳动关系”或“非劳动关系”标签。[10]
据此，治理应坚持两道判断：先根据事实识别企业是否承担劳动关系下的义务；对未达到劳动关系认定条件但存在劳动管理的，再核查相应底线权益是否落实。保护基本权益不应以劳动者先完成复杂诉讼为唯一前提，分类保护也不应成为规避完整劳动法律责任的路径。
（三）综合治理进一步推进，做好现行制度与拟议规则衔接
2026年4月公开发布的中央文件，把新就业群体工作拓展至公共服务、友好场景、社会心理支持、职业发展和社会融入，提出到2027年进一步完善工作机制、规范劳动用工、改善从业环境和加强权益保障。这意味着相关工作不能只由劳动保障部门承担，而应形成条块结合、部门协同、属地落实的工作格局。[1]
10月8日公布的权益保障办法征求意见稿，拟进一步分类规制用工，规范劳动规则与算法，完善纠纷处理。新华社解读涉及考虑自备生产资料成本后的最低报酬保障、重大利益决定的人工审核，以及有关异议在48小时内人工答复等。[3]
下一步以现行制度为履责和执法依据，同时将基层难点反馈至规则完善，做好企业流程调整和实施准备。
三、权责配置仍有短板，经营风险与保障缺口相互交织
（一）就业形式具有弹性，但劳动过程可能受到持续的数字化管理
平台通过准入、派单、计价、等级、评价、奖惩和退出规则影响劳动者行为。这种管理未必表现为传统的考勤和现场指挥，却可能实质决定劳动者在什么时间工作、接受什么任务、如何完成任务以及获得多少报酬。
因此，“可以随时上线”不能单独作为充分自主的证明。如果获得主要收入需要维持特定在线时段，拒单会影响后续接单机会，短期评价又直接影响派单或退出，形式上的选择空间就可能受到经济约束。需要区分接单界面的选择权与经营活动中的实际自主权。
分析中应区分三种现象：提供信息和撮合交易，维持必要服务秩序，以及对劳动过程实施支配性管理。后两者的界限需根据实际运行综合判断。劳动者收入高度依赖某个平台，是识别风险和经济约束的重要信息，但不能单独替代劳动关系认定。技术从属性、经济依赖性与法律上的劳动关系有关联，却不是同一概念。
（二）订单收入较易展示，但真实劳动收益不易完整核算
订单金额、劳动报酬、劳动净收益和家庭可支配资源是不同口径。消费者支付的金额并不全部归劳动者所有；劳动者到账收入可能还需承担车辆租赁或折旧、能源、设备和通信等必要成本；家庭生活压力则还受到偿债、社保缴费和照护支出的影响。把这些口径混用，容易同时高估劳动收益和低估生活风险。
研究就业质量，可在统一时间范围内核算“单位相关工作时间的净收益”：以劳动者实际到账收入扣除未被企业补偿的必要生产资料成本，再结合接单及相关等待、准备时间观察。自有设备折旧与融资偿债应分开处理，避免将购置本金和折旧重复扣除；评价偿债能力时，则另行考察实际现金流。该研究口径不直接替代最低工资或工时制度的法定核验口径。
收入评价还应同时观察稳定性。促销补贴、短期奖励和特殊天气补偿可以增加当期收入，却不宜全部作为长期收入预期；平均收入可能掩盖高强度从业与低订单人员之间的差异。判断就业质量，应回答正常条件下能否维持合理收益、市场波动时是否具有缓冲，以及是否有能力持续参加保障制度。
（三）平台竞争能够改善消费者体验，也可能沿经营链条向劳动者传导压力
价格优惠、配送提速和服务承诺有助于扩大需求，但其成本承担方式需要透明。如果消费者端优惠通过压低任务报酬消化，或者服务时限缩短主要依靠劳动者加快作业完成，经营竞争就可能转化为劳动者的收入和安全压力。
潜在传导链条是：消费者端价格或时效竞争加剧，平台和合作企业调整计价及考核，劳动者通过延长工作时间或提高作业强度维持收入，部分安全和保障成本转由个人、家庭及公共体系承担。若服务需求增长不足以吸收新增劳动供给，接单数量和收入预期的偏离还可能放大这一压力。这是需要用经营和劳动数据核验的机制，并非对全部平台行为的既定结论。
治理应区分两种降本。减少空驶、等餐和重复验证，改善商家准备和路线匹配，属于提高共同效率；降低应有保障或以不合理奖惩迫使劳动者承担不可控延误，则属于成本转移。前者应支持，后者应依法纠正。对营销优惠，不仅要查消费者端折扣，还要核对劳动者同类任务报酬、合作企业结算和收费是否同步变化。
完善从业信息发布也十分重要。可依法公布区域行业运行、需求变化和真实收入区间，说明统计对象与成本口径，减少求职者仅凭极端高收入案例进入行业。政策不宜保证每名经营型从业者固定收益，但应降低信息失真造成的过度投入和无效竞争。
（四）多平台、多地域就业增强流动性，也增加保障衔接难度
传统社会保障和公共服务较多依托稳定的单位关系、连续缴费和属地管理。新就业群体可能同时在多个平台工作，也可能在不同城市间迁移，容易遇到参保责任不清、记录分散、转移接续不便和服务资格重复审核等问题。
衔接难点主要表现为：收入来自多个平台，相关记录却分散于不同系统；工作跨越城市边界，服务资格需逐地确认；风险发生后救济需求紧迫，待遇办理却可能跨主体、跨地区。劳动者因此还需承担确认责任和办理接续的时间成本。
制度改进应围绕个人权益连续性组织服务。平台转换不应导致既有记录难以取得，跨地区流动应按规定完成接续，多平台作业应依法厘清事故事实与适用保障。协同核验应以具体事务为目的，而非先集中采集全部个人数据再寻找用途。
（五）生活服务有形可见，权益保障和职业发展较难形成长期支撑
饮水、充电、休息等服务具有直接价值，但无法替代收入保障、职业伤害处理和劳动争议解决。若工作考核主要统计驿站数量、活动次数和慰问人次，资源就容易集中于可展示的设施和短期项目。
这一偏差具有资源配置上的原因：建设数量和活动人次易于记录，权益纠纷解决、保障连续性和职业能力改善则需要跨部门协作和持续投入。若考核只奖励前者，服务便可能出现阵地增加而实际问题未减少的现象。应把问题办结、后续跟踪和劳动者时间成本纳入评价，使资源更多流向真正改善工作生活的环节。
（六）部分就业风险前移至招聘和融资环节，劳动保障需要与金融及市场治理衔接
对车辆、设备等投入较大的从业人员，风险可能在取得第一笔劳动收入之前已经形成。高收入承诺、指定购车、租赁融资、担保收费和退出违约条款相互捆绑，会使就业预期迅速转化为长期债务；当订单不足时，劳动者即使离开原合作企业，仍可能需要继续偿债。
人民日报2025年报道的成都“套路运”案件中，警方查明有关公司以虚假高薪招聘诱导求职者贷款购车，通过抬高车价和返利回扣获利，且缺乏真实业务及用人需求。该个案表明，审查应结合真实用人需求和盈利来源，不能仅以存在车辆交付判断业务真实性；正常租赁融资与借招聘实施的欺诈应依法区分。[11]
这类问题的关键在于收入是浮动的，而偿债和退出成本相对刚性。治理既要处理从业后的报酬与安全，也要审查进入行业前的信息真实性、合同关联和资金用途，防止“获得工作机会”成为承担不透明债务的入口。
四、依法规范用工和报酬支付，推动企业责任贯穿经营全链条
（一）建立清晰的责任链条，减少多层合作中的责任悬空
平台企业、用工合作企业和网点站点应围绕招聘、任务安排、计价、支付、培训、安全管理和争议处理，建立可查询的责任清单，明确签约主体、实际管理主体、报酬支付主体和事故协助联系人。发生组织或主体变更时，应同步说明已有报酬、保障和争议如何衔接。
责任清单必须与事实一致。对协议、订单、考核、收费和付款记录，应按法定要求留存，便于劳动者查询本人资料、监管部门依法核验和争议处理机构调取。治理的重点是让实际管理权与相应义务对应，而不是只增加一份形式上的告知文件。
对于符合确立劳动关系情形的，依法订立劳动合同并履行相应义务；对于企业实施劳动管理但不完全符合确立劳动关系情形的，按照现有政策明确书面协议和基本保障；对于真正自主经营者，依法规范合作合同、交易规则和收费安排。不能以签订协议替代实际履责，也不能以保障部分底线权益为由，排除依法应当认定的劳动关系。
监督平台合作用工，应重点核查合作企业资质、劳动报酬支付和安全管理情况。对外包、加盟等形式，不宜简单推定平台对全部债务承担责任，但也不能以形式上的主体分离阻断依法应承担的相应责任。2021年指导意见已要求平台选择合法经营主体、监督合作企业保障劳动者权益，并依法承担相应责任。[4]
（二）完善报酬清单和核验机制，使劳动者能够理解每一笔收入变化
根据现有指引，企业支付报酬时应提供本人劳动报酬清单。建议进一步推动清单与订单记录衔接，将基本报酬、距离或重量补偿、特殊时段补偿、奖励、抽成以及其他依法约定项目分别展示，对调整原因提供简明解释。[6]
核验报酬应结合适用规则和实际工作时间，并按规定处理必要成本。稳定报酬与波动奖励分别展示，重点检查奖励门槛是否诱导不合理连续劳动，而非仅以月度到账总额判断保障水平。
对扣减报酬、合作企业收费和异常结算，应建立分类核验及申诉机制。消费者评价可以作为服务质量改进的参考，但不宜不经事实核查即自动转化为劳动者损失。涉及争议的金额、证据和处理结果应留存，便于后续复核。
（三）建立风险情形下的劳动保护安排，统筹安全与合理收益
在高温、暴雨、台风、冰雪等情形下，应根据行业特点和风险等级调整接单数量、作业时限、报酬补偿及必要的停工安排。对配送、出行等高风险场景，不能只在客户端增加风险提示，还应在派单、路线和时限上作出配套调整。
休息安排同样需要与报酬规则协同。单纯强制下线，而不调整不合理的收入激励，可能促使劳动者转向其他平台继续工作；仅依靠安全培训，而不改善时间压力，也难以消除风险。治理应把合理任务量、必要休息、安全装备、风险补偿和事故处理作为整体，而不是相互独立的管理措施。
（四）规范结算和融资关联安排，减少收入兑现与退出过程中的风险
在报酬支付环节，应明确支付周期、支付主体、收费依据和异常款项处理渠道。到账记录应与报酬清单能够核对，已赚取的报酬与未来可能获得的奖励应区分展示。对合作企业退出或经营异常，可依法研究提前预警、证据留存和支付争议处置安排；自动结算能够提高效率，却不能替代计价公平、责任认定和法定救济。
在招聘及车辆、设备投入环节，应分别披露用工、租赁、贷款和担保合同的真实主体、全部费用、产权安排、提前退出条件及可能持续的债务。对“保底收入”和“随时退车”等承诺，应核验实现条件与合同一致性；发现疑似欺诈、违法收费或骗贷线索，按职责移送处理。
公共支持宜优先提供合同咨询、风险提示和适配培训，不宜以扩大信贷作为改善就业的主要手段。对已经陷入困难的人员，应根据实际情况提供法律援助、就业服务和符合条件的救助，避免以新的借款掩盖原有收入缺口。
五、深化平台算法治理，提升规则透明度和劳动者参与程度
（一）将算法治理重点放在影响权益的具体决策，而非要求公开全部技术细节
劳动者更需要知道的是：为何获得或失去订单，计价依据是什么，服务时限如何确定，评价如何影响收入，以及什么情况下会限制接单或退出平台。有效透明不是公开大量技术术语，而是使劳动者能够理解与自身权益有关的规则及主要影响因素。
现有劳动规则公示指引已要求公开订单分配、报酬、休息、职业安全、奖惩和申诉等规则，并要求制定、修订直接涉及权益的规则时征求意见、履行公示程序。落实中应将说明文本与实际运行核对，避免“公示规则”与“执行规则”不一致。[6]
建议建立分层透明机制。面向劳动者，以清晰语言说明计价、派单、时限、奖惩和申诉规则，保存与本人权益相关的决定理由及可查询记录；面向依法履职的监管部门，提供必要的规则版本、测试结果和运行记录，支持核验规则说明与实际结果的一致性。
劳动者知情侧重决定依据和主要影响因素，依法监管侧重机制与结果的一致性；两者均应保护个人信息和商业秘密，不以全面公开源代码代替有效说明。
（二）把劳动者参与嵌入规则调整过程，提高协商的实质性
协商事项应集中于计价、任务时限、劳动强度、评价申诉和账号处置等关键环节。代表构成应兼顾不同业务模式、不同从业时间和不同收入依赖程度，避免只由少数高活跃人员代表全部劳动者。
对重大规则调整，建议先识别影响，再开展协商和必要的小范围验证，最后公开实施安排。验证既要观察完成效率，也要观察劳动者工作时长、收益变化和安全风险，避免将极少数人员在异常条件下的最快记录转化为普遍要求。
10月8日征求意见稿拟确立算法取中原则，不将显著异常数据作为普遍考核指标，并要求重大利益决定经过人工审核，体现了效率优化与劳动保护相结合的方向。[3]
（三）以实际结果检验整改成效，防止处罚从显性转为隐性
中央网信办2026年5月发布的治理进展显示，生活服务类平台已围绕时间预估、收入抽成、申诉和透明度推进调整。其中，高德将停止派单、列入黑名单等影响司机重大权益的决定转由人工复审；淘宝闪购在复杂场景试点“取送分离”；部分平台承诺不将消费者端营销优惠转化为司机端运费降低。这些做法分别回应决定复核、作业摩擦和成本承担问题，但发布资料同时包含已实施措施、企业承诺和限期事项，不能将其全部视为已验证效果。[8]
整改评估应逐项核验：取消直接扣款后，派单、奖励资格和账号限制是否形成等效惩罚；设置休息安排后，实际劳动强度和合理收益是否相容；引入人工复审后，复核人员能否取得证据、纠正错误并恢复相应权益。对紧急安全风险，可采取必要临时措施，但应说明依据并保留后续复核渠道。
对规则变更，可形成“变更前记录—实施后核验—异常反馈—修正留痕”的流程，结合同类区域、相近任务和市场条件观察收入及安全变化。涉及等待减少的优化，还要核查平台是否随即进一步压缩任务时限，防止效率收益全部转化为更高劳动强度。
六、健全流动就业保障机制，统筹职业风险保护与长期积累
（一）落实职业伤害保障扩围，把地域覆盖转化为实际保障
自2026年7月1日起，职业伤害保障试点在全国31个省份和新疆生产建设兵团全面推开。部门公开资料显示，截至2026年6月底试点累计参保人数达到2990.2万人；扩围围绕出行、即时配送、同城货运等试点行业，并进一步纳入相关平台。这里的“全国推开”是试点地域范围扩展，不意味着所有职业、所有平台和所有新就业群体均已自动覆盖。累计参保人数也不能直接作为某一时点有效在保人数使用。[2]
试点采用按日参保、按单计费、月度缴费、总参总保等方式，体现了保障机制适应任务化就业的思路。扩围落实应分三步核验：平台及人员是否依法纳入，接单和缴费记录能否准确对应，事故发生后能否依法确认适用范围并完成待遇办理。平台接入系统只是条件之一，劳动者获得保障才是目的。
对跨平台、跨地区作业，可完善事故事实核查和经办衔接，明确企业协助材料、受理渠道及补正要求。服务说明应覆盖保障范围、申报路径、处理进度查询和争议渠道，而非仅告知“已参保”。
职业伤害保障与劳动关系认定分别解决不同问题：前者不能作为排除劳动关系的依据，后者尚未明确也不应阻断依法适用的试点保障。累计参保人数与2023年群体规模的统计时间、范围和性质不同，不宜相除计算覆盖率。
（二）推进养老、医疗等制度衔接，减少收入波动引致的保障中断
职业伤害保障处理特定工作风险，长期保障还需养老、医疗等制度支撑。对收入不稳定的人员，参保持续性同时取决于缴费能力、办理便利和跨地接续。应先落实已有参保及支持政策，优化办理和信息说明，再依权限研究适应收入波动的安排。企业缴费责任依据实际用工关系和适用制度确定，不由统一的职业标签推定。
2026年公开发布的中央文件明确提出健全符合新就业群体特点的社会保障制度体系、完善社会保险关系转移接续、做好跨省异地就医直接结算等。工作重点应从单一参保登记延伸到参保持续性和待遇可获得性。[1]
（三）统筹事故保障和侵权救济，防止商业保险替代基本责任
商业保险可以补充保障、分散风险，但保障范围、免责条款和理赔条件应清晰可查。平台或合作企业购买某种保险，并不当然免除依法应承担的责任；劳动者取得某项待遇，也不意味着其对其他责任主体的请求均已消灭。
最高人民法院2025年4月发布的典型案例指出，获得职业伤害保障待遇不排除依法请求第三人承担侵权责任；责任保险中的“业务有关工作”应结合具体情形认定。不同救济的范围和赔偿项目衔接，依据适用法律及案件事实处理。[9]
建议完善事故协助机制，集中说明就医、职业伤害申报、商业保险报案和法律援助等程序，减少劳动者在多个主体之间重复提交材料。保障制度是否有效，最终应以发生风险时能否及时获得救济检验。
七、完善公共服务和职业发展支持，促进新就业群体社会融入
（一）以常住和实际生活需求为基础，推进公共服务随人衔接
对新就业群体而言，就业机会通常集中在城市，而家庭生活、户籍和保障关系可能分布在不同地区。住房、子女教育、医疗及照护需求不能由企业端服务独立解决，需要公共服务制度与人口流动相适应。
2026年中央文件提出推行由常住地提供基本公共服务，逐步推动相关公共服务随人走，并涉及住房公积金、职业培训、社会救助和心理服务等事项。落实应结合各项服务的适用条件和地方承载能力，优先疏通高频事项的办理障碍。[1]
地方可优先梳理实际高频事项，公开办理条件和材料清单，减少不必要的重复证明。对劳动者最重要的，不是增加多少个服务入口，而是到达一个入口后能否获得准确指引并完成办理。
（二）把友好场景建设延伸到完整作业路径，兼顾便利与社区安全
配送员工作过程涉及商家取货、道路通行、社区入场、楼宇到达和交付；司机涉及候客、停车、充换电、装卸和休息。任一环节的长期阻滞，都可能转化为额外劳动时间和服务纠纷。
友好场景建设应以实际路径为依据。在居民小区和楼宇，协调身份核验、通行路线、停车点位和交付安排；在商圈，改善取货标识、出餐信息和等候空间；在交通枢纽及公路服务区，完善停车、装卸和休息设施。对确有安全限制的场所，通过预约、指定路线或合理取送衔接解决问题，兼顾从业便利、居民权益和公共安全。
人民日报海外版2025年对北京天通苑等地的实地报道显示，街道、平台、物业、居民和骑手共同协商后，改善了楼栋标识、友好地图、停车点位和部分通行安排；服务活动也根据配送高峰错时组织。这一实践的启示，是让劳动者参与具体场景协商，持续调整规则和设施；其收入与安全效果仍需另行评估。[12]
建议由街道、社区牵头建立高频阻滞问题清单，分别确定协调主体和改进方式，形成发现、协商、实施、回访的持续机制。新增配送设施和驻点取送安排，应同时明确运营费用、交接责任和后续维护，防止把新环节的成本再次转由骑手承担。
现有驿站以便利位置、适配时段、基本设施和事项办理为运行重点。优先整合党群服务中心、工会驿站、司机之家等存量资源，并建立服务转介能力，使饮水休息入口也能够链接权益咨询、保障办理和困难帮扶。
（三）以可迁移技能和合理转岗通道改善职业预期
培训支持分为岗位安全、技能进阶和转岗适配三个层次。岗位安全培训由负有相应责任的企业落实；技能进阶突出物流管理、设备维护、客户服务和数字工具使用等可迁移能力；转岗培训以真实岗位需求为前提，衔接招聘和就业服务。
安排短时、分阶段和错峰学习，结合政策条件落实相关支持，关注参加培训的收入机会成本。评价从结业延伸至技能使用、岗位选择和就业持续性，使继续从业者有成长路径、需要转岗者有现实选择。
（四）将组织联系、诉求表达和社会参与建立在真实服务基础上
新就业群体活动范围分散，传统依托固定单位的组织联系和服务方式需要调整。可依托行业、平台、区域和服务站点加强联系，通过工会及相关组织开展权益咨询、协商和困难帮扶，使组织覆盖转化为具体服务能力。
引导参与基层治理和志愿服务，应坚持自愿、适度和保障安全，不能将参与活动作为获得基本服务或正常接单的条件，也不宜把额外治理任务无偿叠加到本已较长的工作时间之上。
社会融入具有双向性。既需要从业人员遵守交通、服务和公共秩序规范，也需要社区、企业和消费者尊重其正常劳动及合理诉求。真实的归属感来自公平规则、便捷服务和有效沟通，而不只来自身份称谓和宣传活动。
八、优化财政支持和协同治理，提高公共资源配置效能
（一）明确公共投入与企业责任边界，避免以财政补助替代依法应承担的成本
责任配置应区分企业依法履责、政府公共保障和多方合作服务。企业承担适用制度规定的报酬支付、劳动保护和用工责任；财政按事权和支出责任支持基本公共服务及符合条件的救助；专业培训、法律咨询和社会工作服务可依法协同提供。公共投入不能替代企业应承担的经营成本。
财政资源优先投向市场难以充分提供、个人难以独立承担的公共环节，并兼顾公平与效率：普遍改善基本服务可达性，重点支持实际困难，不以平台归属决定享受服务的资格。对普惠改善和困难支持，分别明确对象与条件。
保障成本可能影响价格、经营和岗位供给，应在实施中跟踪，但这不构成延后履行既有义务的理由。政策取舍的重点，是统一落实已有底线，同时对超出现有安排的增量措施评估成本承担及行为影响，防止守规企业处于不利地位，也避免通过不当收费把新增成本再次转给劳动者。
（二）统筹存量资金和设施资源，提高支出的持续性和实际效益
财政支持应先明确功能，再选择投入方式。基本公共服务依法纳入相应保障安排；困难救助依条件实施；法律咨询、专业社会工作和适配培训等可依法购买服务；企业经营中应承担的支付和安全成本不应转化为一般性财政补贴。不同资金的用途和管理要求需要分别遵守，不能以“统筹”为名突破专款管理或形成新的承诺。
服务站点预算应覆盖建设或改造、人员、维护和后续运行，并以实际服务半径及可达性判断必要性。已有设施能够满足需要的，优先改进开放时段和服务功能；利用率低的，先查位置、时间和服务内容，而非直接以继续增加投入解决。
购买服务合同应明确专业服务事项、转介和反馈要求、数据保护、质量核验及退出条件。企业赞助不能以获取敏感个人数据或影响权益咨询独立性为交换。对新增项目，先形成对象需求和现有资源清单，按合法服务范围测算成本，再确定预算及阶段性评估安排。
支出绩效同时考察成本和结果，重点观察重复办理是否减少、争议处理是否提效、服务是否可获得。资金安排由当地需求、存量资源和合法服务成本测算形成，不以统一补贴额度替代事前评估。
（三）建立部门协同和最小必要数据机制，减少重复采集与责任推诿
按照2026年中央文件明确的工作格局，党委社会工作部门发挥指导推动作用，行业管理和业务监管部门具体推动，相关部门协同配合，属地落实。协同的重点不是增加报表，而是明确高频问题由谁受理、谁牵头核查、谁负责反馈，以及跨区域事项如何衔接。[1]
协同办理应落实到具体事项。报酬和实际用工由人社等部门按职责处理；算法问题由网信等部门按职责核验；交通、邮政、市场监管等部门处理相应行业及经营问题；招聘欺诈和骗贷线索依法移交相应机关；社区通行主要通过属地多方协商。涉及多个职责的，应明确协同牵头和反馈主体，避免劳动者反复寻找部门。
依托现有便民热线和服务网络，提供一次说明诉求、按职责转办、查看进度和补充材料的途径，同时保留企业申诉、调解、仲裁及诉讼等法定渠道。重复发生的问题应回到规则和责任链条核查，不能以单件销号掩盖共性缺陷。重要事项保留人工解释和线下支持，避免办理过程完全依赖自动客服。
数据处理按合法依据和具体目的确定必要字段、访问权限及保存期限，分别管理本人查询、资格核验和依法监管调取。对订单、轨迹和收入信息实行最小必要处理，防止形成跨部门随意调用的个人评分，或因投诉、救助记录造成不当就业限制。
（四）建立以劳动者实际获得为中心的绩效评价
评价体系应区分政策落实、办理过程和劳动者结果，避免用投入数量代替实际成效。各项指标统一对象、时间窗口和数据来源，不预设缺乏基础资料支撑的目标值。
一是收入质量。核验报酬按时足额支付和适用最低标准落实；研究评价中，同时观察必要成本口径一致的小时净收益、收入波动和低收益人员状况。保持法定核验与研究估算的边界，不将月收入提高直接认定为质量改善。二是保障有效性。在相同期间和适用范围内，核对应纳入人员与实际纳入人员，结合已受理事故观察待遇办理时间和争议原因。对尚无准确分母的数据，只报告经核实的数量，不发布名义覆盖率。三是救济实效。观察符合条件的申诉是否进入人工复核、错误决定是否纠正、相应权益是否恢复，并记录同类问题复发情况。申诉改判并非越多越好，过低或过高均需结合原决定质量和证据判断。四是服务可达性。观察高频事项实际办结、重复提交材料和等待情况，将工作时段与服务开放时段相匹配；站点数量、签到和活动人次作为辅助信息。五是发展能力。对实际参加培训并能够跟踪的人员，观察技能使用、岗位选择及后续就业持续性，同时如实说明失访情况，防止只统计成功转岗者。
评估应控制需求、季节、天气和从业结构变化的影响。对重要试点，可在条件允许时采用同类区域或分阶段实施进行比较；企业报表与劳动者反馈相互核验。能够说明相关变化的，不越界表述为已证实的因果效果。
九、政策展望：以2027年目标为牵引，推动保障机制常态化
2026年公开发布的中央文件提出，到2027年进一步完善工作机制，推动劳动用工逐步规范、从业环境显著改善、合法权益有力保障。本报告建议以落实既有权益、疏通制度衔接和评估增量探索为次序推进。[1]
（一）近期突出基础核验，形成问题、责任和服务清单
一是由属地会同行业及劳动保障部门按职责梳理重点企业的实际用工和支付链条，推动形成可查询的签约、管理、支付和事故协助信息，优先处理拖欠报酬和异常收费等突出问题。二是以职业伤害保障扩围为切入点，由经办机构和相关企业核对纳入范围、记录衔接和办理渠道，形成劳动者能够理解的保障说明及事故协助流程。三是由相关监管部门依职责核验重大账号和报酬决定的解释及复核，推动企业形成规则版本、申诉记录和纠错留痕；对新增草案要求，做好制度准备，不将其提前作为处罚依据。四是由街道、社区联动平台、商家、物业和劳动者，确定通行、取送、停车和休息的高频问题，依托存量设施完成具体协调，并对招聘购车、租赁融资等风险建立咨询和转介安排。
（二）中期突出制度衔接，形成可执行、可评估的治理规则
一是依据最终出台的规章和现行制度，由有权部门完善协议示范、分类保障及责任衔接，企业同步改进实际业务流程，避免只有文本变化而管理方式不变。二是以报酬、工作强度、评价和账号处置为重点，形成代表参与、事前说明、必要评估、实施复核的协商程序，将劳动者意见采纳和未采纳理由纳入反馈。三是由相关部门按政策条件完善保障接续和公共服务办理，减少重复证明，保留人工及线下支持，优先解决跨平台、跨地区流动中的高频断点。四是将运行经费、职业培训和项目绩效纳入现有预算及管理程序，对试点定期形成效果、成本和风险评估。推广以证据和承载能力为依据，不以一处经验替代全部行业和地区条件。
（三）分类确定推广次序，以动态评估保障政策可持续
对责任明确、已有制度依据的事项，如依法支付报酬、提供规定的记录、落实应纳入人员保障及畅通适用救济，应优先抓执行。对需要多方协作的事项，如社区通行、跨地服务转介和规则协商，可结合本地条件先行改进并评估。对涉及新增财政承诺、跨平台数据整合或新型缴费分担的探索，应由有权主体在合法权限和程序内开展，具备成本、权责及数据保护安排后再考虑推广。
动态评估重点防范四类偏离：保障成本转为不当收费，休息要求转为更隐蔽的高强度作业，设施扩张挤压运行维护，以及数据共享产生过度采集。发现问题后，分别回到报酬和经营规则、劳动强度、预算安排及访问权限进行修正，将集中治理转化为持续改进。
新就业群体治理的长期方向，是保留合理就业弹性，同时建立与实际劳动管理相匹配、能够适应平台转换和地域流动的保障。让企业责任可识别、风险救济可获得、公共服务可衔接、职业发展有选择，才能更好促进就业质量、平台效率与社会治理效能协同提升。
参考资料
关于加强新就业群体服务管理的意见，中共中央办公厅、国务院办公厅，2026年4月26日。 职业伤害保障试点向全国推开，中国社会工作报，2026年7月8日。 新就业形态劳动者权益保障新规回应哪些关切，新华社，2026年10月8日。 关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见，人社部等八部门，2021年7月16日。 全国新就业形态劳动者达8400万人，人民日报，2023年3月27日。 新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引、劳动规则公示指引及权益维护服务指南，人社部办公厅，2023年11月8日。 最高法发布新就业形态劳动争议专题指导性案例等情况，最高人民法院网站，2024年12月23日。 生活服务类平台算法负面清单实施取得初步成效，中央网信办，2026年5月8日。 新就业形态劳动者权益保障典型案例，最高人民法院，2025年4月30日。 最高人民法院发布首批新就业形态劳动争议专题指导性案例，最高人民法院，2024年12月23日。 跑网约车，遇到高薪招聘要警惕，人民日报，2025年8月29日。 多方共建，让社区“骑”乐融融，人民日报海外版，2025年1月13日。
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