——基于新一轮土地承包政策、人口结构变化与城镇化进程

与空心化

3.2 “合村并镇撤社”的趋势与边界

3.3 空间重构的约束条件

4 农业之变：合作社、农机大型化与集约经营

4.1 合作社成为主要组织形式

4.2 农机大型化与全程机械化

4.3 经营集约化

5 三重变化的联动与主要风险

5.1 联动逻辑

5.2 主要风险

6 结论与建议

参考资料

摘要

近年来，我国农村发展所处的宏观环境正发生深层变化：第二轮土地承包到期后再延长30年的政策落地实施，《农村集体经济组织法》正式施行，全国人口总量连续负增长，农村深度老龄化与空心化加剧，城镇化率突破67%并转入中后期。本报告以“农民—农村—农业”为分析框架，结合政策文件、统计数据和各地实践，研判未来三农发展的三大趋势。

报告认为：在农民端，直接从事农业生产的人员将持续减少，村集体红利分配将从“按地平均”走向“按成员权分配”，农民获得更多村集体红利方向明确、有法可依，但兑现程度取决于集体资产经营能力与分配制度；在农村端，人口收缩将推动行政村合并、乡镇撤并与低效合作社清理退出的空间与组织重构，“合村并镇撤社”是趋势性方向，必须在尊重农民意愿和程序合法前提下稳妥推进；在农业端，合作社将成为主要经营组织形式，农机装备向大型化、智能化升级，土地托管与规模流转推动经营集约化，农业生产的组织化、机械化、集约化水平将显著提升。

三大趋势互为因果、相互强化：人口减少释放土地要素，组织重构提升配置效率，规模经营反哺集体增收，进而支撑农民红利兑现。需要警惕的风险包括：现金分红高度依赖集体“家底”、成员身份认定与分配程序正义、进城农民权益保障，以及合村并镇中违背农民意愿的倾向。

据此，报告建议：农民应握紧承包经营权证与宅基地不动产权证、规范签订土地流转合同、关注集体经营性建设用地入市；基层应盘活集体资产、规范收益分配、常态化开展成员资格认定；政策层面应稳妥推进空间重构、强化合作社质量提升与农机宜机化改造，让“从有权利到能变现”的制度通道真正落地。

1  研究背景与分析框架

1.1  三条主线交汇

土地承包政策进入新一轮制度定型期。二轮延包30年试点已覆盖7个整省、221个整县、349个整乡镇，2500多万农户承包地总体顺延^[1]；2026年全面开展整省试点，核心原则是“大稳定、小调整”，承包关系稳定至2057—2058年^[1]。2025年5月1日施行的《农村集体经济组织法》将成员身份认定与收益分配规则写入法律^[2]，为集体红利分配提供了迄今最系统的制度框架。

人口结构进入总量收缩期。2024年末全国人口140828万人，比上年末减少139万人，全年出生人口954万人、出生率6.77‰，人口自然增长率为-0.99‰^[7]；第七次人口普查显示，农村60岁以上人口约1.2亿、占比23.81%，比城镇高约8个百分点^[3]。2025年乡村常住人口4.51亿人，较1995年峰值减少47.5%^[1]。

城镇化进入中后期。2025年末常住人口城镇化率达67.89%^[1]，国家发改委判断2035年前年均增幅将放缓至0.5—0.7个百分点^[4]；城乡收入比已从2007年最高的3.14缩小至2025年的2.31^[1]。

1.2  分析框架

三条主线作用机制不同：土地政策提供“权利基础”，人口变化提供“分母效应”与“倒逼压力”，城镇化提供“资产增值”与“要素流动”。本报告按“农民—农村—农业”三个维度展开：农民维度的核心问题是“谁种地、谁分利”；农村维度的核心问题是“人口减少后空间与组织如何重构”；农业维度的核心问题是“经营方式向何处转型”。

2  农民之变：务农人员减少与村集体红利

2.1  务农人口持续收缩

全国人口负增长叠加少子化趋势，农村首当其冲：乡村常住人口从1995年峰值一路降至2025年的4.51亿人^[1]，2025年当年又减少1369万人^[1]；农村老龄化程度显著高于城镇，“谁来种地”从个别村庄的难题演变为普遍约束。直接从事农业生产的劳动力持续减少，意味着人地矛盾趋于缓和、人均要素占有水平上升，也为集体统一经营和规模经营腾出了空间。

2.2  权利红利与法律通道

承包关系稳定至2057—2058年，“增人不增地、减人不减地”延续，土地成为可传承的家庭资产^[1]。延包方案须经成员大会审议、三分之二以上同意才能实施，非集体经济组织成员不参与延包^[1]——红利分配的资格基础正从“是否在村种地”转向“是否具备成员权”。《农村集体经济组织法》明确成员享有参与分配集体收益的权利，收益分配“先提公积公益金、再按成员份额分配”，人口股占比通常不低于70%、劳龄股不高于30%，福利股专项用于困难成员保障^[2]。同时，法律与新修订的农业法均明确：不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为进城落户条件^[2]，“人在城里、权在村里”成为受保护的常态。

2.3  从“分地”到“分利”

各地实践已显现“集体统筹＋按人分利”的雏形：安徽小岗村人均分红从2017年的350元增至2025年的730元^[5]；贵州罗甸大井村户均分红3726元^[6]；山东东平县按在册成员人口动态均衡分配土地规模经营增值收益^[1]；山东枣庄薛城区实行“一人一股”、年人均增收2000元以上^[1]；湖南绥宁县将5.36万亩林地收益权量化到1208名村民、人均分红701.7元^[1]。可以判断，农民收入结构将加速转向“租金＋工资＋分红＋经营”的多元结构；但现金分红高度依赖集体“家底”，大量普通农业村和空心村分红仍然有限，“更多红利”并非普惠式增长。

3  农村之变：人口收缩与“合村并镇撤社”

3.1  村庄收缩与空心化

人口流出带来农村空间的系统性收缩。据研究，2017—2022年全国行政村数量从53万个减少到48万个，其中500人以下的村庄从9万个减少到6万个^[9]；当前全国村庄平均规模已降至1000人以下^[16]，空心村和小规模村庄较为普遍，基础设施与公共服务覆盖不足。

3.2  “合村并镇撤社”的趋势与边界

在人口收缩背景下，村庄合并、乡镇撤并、低效合作社清理退出（即“合村并镇撤社”）成为趋势性方向。行政村合并方面，福建连城县2024年以来分3批次将32个“空心村”“薄弱村”整合为14个新村，山东等地也在推进行政村规模调整^[11]；乡镇层面，国家推动乡镇扩权赋能、优化乡镇布局^[10]；组织层面，部分名存实亡的农民专业合作社与集体经济组织面临清理合并，合作社发展从“重数量”转向“重质量”。

需要强调的是，空间与组织重构必须以农民意愿和程序合法为前提。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》明确“严禁违背农民意愿搞大拆大建”^[10]；行政村合并涉及集体资产处置、债务债权承继、历史文脉延续等复杂问题，应“成熟一个、实施一个”，不搞“一刀切”。

3.3  空间重构的约束条件

综合各地实践，空间重构需同时满足四个条件：一是程序合法，合并方案须经村民会议或成员大会依法表决；二是资产债务清晰，合并前完成清产核资与债权债务处置；三是公共服务可达，新村选址与设施配置要保障农民就医、就学、养老的便利性；四是尊重历史与文化，防止“并村并掉了治理秩序”。

4  农业之变：合作社、农机大型化与集约经营

4.1  合作社成为主要组织形式

在务农劳动力减少的倒逼下，单家独户经营越来越难以维系，合作社等新型经营主体成为承接土地、组织生产的主要载体。目前全国累计培育农民合作社超过200万家、家庭农场超过400万个^[14]；农机专业合作社达8.03万个^[13]；农业社会化服务主体110多万个，服务面积超过22.9亿亩次^[14]。合作社不仅组织生产，还承接集体统一经营与收益分配功能，成为“农民—村集体—现代农业”之间的关键连接。

4.2  农机大型化与全程机械化

2024年全国农作物耕种收综合机械化率达75.64%，其中机耕率87.94%、机播率65.31%、机收率69.58%^[12]，2025年进一步提升至76.7%^[8]；全国农机保有量超过2亿台（套），北斗终端应用超过220万台（套），300马力级混动拖拉机样机研制成功^[15]。农机装备正从“小散”走向“大型化、智能化”，对地块连片、田块整治提出更高要求，进一步推动土地流转与规模化经营。

4.3  经营集约化

集约化经营的典型形态已广泛出现：土地托管方面，江苏泗洪县沈庄社区将3302亩土地集中托管，居民获得保底收入与二次分红^[1]；统种共富方面，内蒙古曙光村村民务工与年底分红并行^[1]；丘陵地区探索“三方共耕”（农户占收益30%）^[1]。集体经营性建设用地入市则把土地资产变为资本收益，如四川成都郫都区某村入市后户均分红超1万元^[1]。集约化的实质是“要素集中—机械化作业—标准化管理—产业化经营”的链条重组。

5  三重变化的联动与主要风险

5.1  联动逻辑

三大变化并非孤立发生，而是形成“人减—地聚—组织强—红利增”的联动闭环：务农人员减少推动土地流转与托管（人减→地聚）；合作社与大型农机承接集中经营（地聚→组织强）；规模效益与集体资产增值支撑分红（组织强→红利增）；分红与权益保障又强化农村人口与集体组织的稳定性。农村空间重构（合村并镇撤社）则在这一闭环中优化要素配置、降低公共服务成本。

5.2  主要风险

一是分配公平风险：成员身份认定仍存在模糊地带（外嫁女、入赘婿、长期外出务工者），分配程序能否有效运转直接决定红利落地的公平性^[1]。二是权益保障风险：进城农民“三项权利”不得被变相剥夺，不能以退出权益作为落户条件^[2]。三是经营能力风险：集体收入薄弱的村庄“无红可分”，政策严禁举债分配、须提取不低于10%公积公益金^[1]。四是治理风险：合村并镇中若违背农民意愿、处置不当，可能引发矛盾与治理真空^[10]。

6  结论与建议

6.1  结论

在土地承包政策稳定化、人口负增长与深度老龄化、城镇化中后期三条主线交汇下，未来三农发展的趋势是明确的：农民直接从事农业生产的人员将持续减少，村集体红利分配走向成员权制度化，农民获得更多红利的方向确定但兑现渐进；农村人口收缩将推动“合村并镇撤社”式的空间与组织重构，但必须以农民自愿为前提；农业将加快向合作社主导、农机大型化、经营集约化转型。趋势的确定性高，兑现速度则取决于区域资源禀赋、集体经营能力与政策落地节奏。

6.2  建议

对农民：握紧《农村土地承包经营权证》和宅基地“房地一体”《不动产权证书》等权属凭证^[1]；土地流转合同写清价格、期限、补贴归属与恢复责任，推行网签备案^[1]；关注本村集体经营性建设用地入市动态^[1]。

对基层：盘活闲置资源、做强集体经济；坚持“先提公积公益金、再按成员份额分配”，提取比例不低于10%^[1]；常态化开展成员资格认定，保障新生儿、婚迁妇女等群体权益^[1]；因地制宜选择“土地管家”“统种共富”“三方共耕”等模式^[1]。

对政策：稳妥推进村庄合并与乡镇撤并，守住“严禁违背农民意愿搞大拆大建”底线^[10]；强化合作社质量提升与农机宜机化改造^[12][14]；持续完善进城农民权益保障与收益分配监督机制。

参考资料

[1] 中国政府网：二轮延包试点、城镇化率与乡村人口相关数据

[2] 中国人大网：《农村集体经济组织法》相关规定

[3] 民政部：第七次人口普查农村人口老龄化数据

[4] 国家发展和改革委员会：城镇化发展阶段判断

[5] 新华网：安徽小岗村集体分红案例

[6] 人民网贵州频道：贵州罗甸大井村分红案例

[7] 国家统计局：《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，2025年2月

[8] 国家统计局：《农业强国建设加快推进 乡村全面振兴阔步前行——“十四五”经济社会发展成就系列报告之九》，2026年6月

[9] 中国社会科学院农村发展研究所：《统筹新型城镇化和乡村全面振兴的关键问题与推进思路》，2024年11月

[10] 中国政府网：中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》

[11] 福建省人民政府：《村庄“聚变”带来新希望》，2025年11月

[12] 农业农村部：《2024年全国农业机械化发展统计公报》，2025年11月

[13] 农民日报：《全国农机专业合作社数量8万余个》，2025年11月

[14] 新华网：农业农村部“十四五”时期农业农村发展成就新闻发布会

[15] 央视网：《2024年中国经济回望——锚定建设农业强国目标》

[16] 人民论坛网：《统筹优化乡村国土空间布局》