中国高标准农田建设研究报告

摘要

高标准农田建设已从二十年规模扩张期整体转入质量攻坚期。2025年3月，中办、国办印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，将2030年累计建成目标由12亿亩上调至13.5亿亩，并首次锚定2035年“具备条件的永久基本农田全部建成”的终点线；2026年中央一号文件进一步提出“分区分类高质量推进高标准农田建设”，永久基本农田管理由“保持稳定”转向“优进劣出”。制度供给的密度与力度，均为历史罕见。2025年是承前启后的关键一年：中央层面通过转移支付、超长期特别国债等安排建设资金1766亿元，同比增长53%，支持建设7568万亩；《高标准农田建设质量管理办法》、竣工验收办法、工程设施管护办法等制度集中出台；针对2019年以来实施的近5万个项目开展工程质量“回头看”和专项整治。同年全国粮食产量达到14297.5亿斤、再创历史新高，高标准农田与灌溉体系的基础性支撑作用充分显现。但深层矛盾同样清晰：增量建设进入丘陵山区“啃硬骨头”阶段，边际成本持续抬升；已建成农田中约2.8亿亩缺乏灌排设施保障，存量质量缺口沉重；亩均建设成本3600元与中央补助2400元之间的缺口主要压在县级财政肩上；西北部分地区“增地不增产、增产不节水”的水资源透支风险积聚；“重建轻管”痼疾尚未根治。本报告按“量、质、水、钱、管”五维协同框架系统评估2025年度进展，测算“十五五”期间年均约8800万亩的建设节奏与年均3000亿元量级的投资需求，并面向中央、省、县三级决策部门提出政策建议。

一、战略方位：高标准农田建设进入质量攻坚新阶段

（一）政策演进：从规划引领转向专项攻坚

高标准农田建设的政策脉络，经历了三次明显的能级跃升。第一阶段以2004年中央一号文件首提“建设高标准基本农田”和2011年《全国土地整治规划》为标志，属于分散探索期；第二阶段以2018年机构改革整合农田建设职能、2021年《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》出台为标志，形成统一规划、统一标准、统一组织实施的体系化推进格局；第三阶段自2024年党的二十届三中全会明确“完善高标准农田建设、验收与管护机制”起，至2025年3月中办、国办印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》（以下简称《实施方案》）而全面确立。《实施方案》以中央两办名义部署单项农田工程，规格之高前所未有，其实质是把高标准农田建设从农业农村部门的行业工程，升格为对表2035年基本实现农业现代化的国家战略工程。目标体系随之重构。《实施方案》将原规划确定的2030年累计建成12亿亩目标上调至13.5亿亩，同步明确累计改造提升2.8亿亩、新增高效节水灌溉面积8000万亩；到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，累计改造提升4.55亿亩，新增高效节水灌溉面积1.3亿亩。对照18.65亿亩耕地红线和15.46亿亩永久基本农田保护任务，这意味着未来十年高标准农田建设的“终点线”已经划定，剩余的时间表和施工图不再有伸缩余地。2026年作为“十五五”开局之年，中央一号文件对本领域的表述出现三处值得决策部门高度关注的变化：一是“分区分类高质量推进高标准农田建设”，分区分类由工作方法上升为总要求，意味着高标准农田建设将逐步形成国家基础标准统一、区域建设要求差异化的标准体系；二是首次提出“着眼保护耕作层和粮食生产能力”，把土壤改良和地力提升置于与工程建设同等地位，纠偏此前“重工程、轻地力”的倾向；三是提出健全永久基本农田优进劣出管理机制，在确保耕地保护任务和质量不降低的前提下，推动永久基本农田空间布局动态优化，为高标准农田建设与永久基本农田保护更好衔接提供制度条件。

（二）阶段特征：三个并重重塑建设逻辑

从建设主线看，行业正在完成由“新建为主”向“新建和改造并重、数量和质量并重、建设和管护并重”的整体切换。截至2024年底，全国累计建成高标准农田超10亿亩、改造提升超1亿亩，占耕地总面积的50%以上，粮食主产区占比超过70%，配套建成灌排渠道超1000万公里、小型农田水利设施2700万处。半壁耕地已经建成的事实，决定了“十五五”期间存量改造、质量整治、长效管护的权重将系统性上升，行业的资金结构、技术结构、组织结构都将随之重排。这一判断是理解未来五年一切政策变量的总前提。

【天和经济研究所】高标准农田“量质水钱管”五维协同分析框架量——建设节奏维度：以2030年13.5亿亩、2035年终点目标为锚，倒排年度新建与改造任务，核心变量是丘陵山区增量地块的可建设性。质——工程与地力维度：工程质量（灌排、田块、道路）与耕地地力（耕作层、有机质、土壤健康）双达标，核心变量是验收与整治机制的刚性。水——资源约束维度：以水定地、灌区与农田衔接，核心变量是水资源承载力对建设布局的硬约束。钱——投入结构维度：中央补助、地方配套、金融与社会资本的分担结构，核心变量是亩均缺口的弥合机制。管——生命周期维度：建后管护的主体、经费与责任链条，核心变量是从“项目制”转向“资产制”的制度设计。

二、2025年度进展盘点：量、质、钱、制四维透视

（一）建设规模：年度任务超7500万亩，向优势区域集中

2025年，农业农村部会同有关部门通过超长期特别国债和中央财政补助资金等渠道，为全国7500多万亩高标准农田年度建设任务提供资金保障，并明确优先在东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区、粮食产量高和增产潜力大地区布局。建设时序“先优后难”的再确认，短期内有利于投资绩效，但也意味着真正的硬骨头被进一步压向“十五五”中后期，节奏安排必须为此预留冗余。